Аналитический доклад

Цели санкций и консолидация общества

Внутренняя консолидация, как общественная, так и элитная,- вполне естественная реакция на агрессивные действия ижесткую антироссийскую риторику западных элит, опирающейся одновременно на концепции «персональной»и «коллективной» вины. При этом желаемым результатом так называемого «обрушения» российской экономики, видимо, должны были стать социальные потрясения ивидимый раскол элиты, в результате которого часть элитных групп должна была перейти в открытую оппозицию Владимиру Путину. Поэтому подход западных, прежде всего американских, элит к пониманию механики воздействия рестриктивных мер на российские элиты и общество в целом представляется не вполне адекватным.

Расширение сферы применения санкций, которые теперь затрагивают широкие слои населения (М.Мишустин:«целью западных санкций был удар по каждому гражданину России») вместе с распространением «культуры отмены» всего русского в мире и корпоративными бойкотами российского рынка не настраивают граждан против власти: если такие расчеты присутствовали изначально, то ониопределенно ошибочны. В усиливающейся эскалации фиксируется высокий уровень политической консолидации с обеих сторон, не только среди стран ЕС и НАТО, но при этом иррационализм и неартикулированность все же более присущи западным элитам. Поэтому образ устойчивости в условиях усиления санкционного давления на Россию выстраивается с поправкой на хаотизацию процесса принятия решений и внутренней ситуации в «недружественных странах», что не было выражено в ходе предшествующих кризисов. В данном случае речь идет не о техническом проведении санкционных инициатив через процедурные механизмы западных стран, а скорее о внутренних дискуссиях о допустимых пределах такого давления.

Разумеется, это обстоятельство не отменяет негативные для России последствия от новых санкций, которые сами по себе масштабны, не говоря о том, что пути их отмены пока фактически отсутствуют - за исключением тех небольших ниш, где это было бы выгодно их инициаторам. То, что урегулирование ситуации на Украине автоматически не приводит к снятию санкций, понимают практически все. Исчерпан ли потенциал санкционного давления – вопрос открытый. Всегда существует пространство для расширения рестриктивных мер, но такое развитие событий должно быть политически подкреплено событиями, способствующими дальнейшей эскалации.

Для России, как и для других стран мира, последние годы прошли под знаком пандемии. Беспрецедентные карантинные меры и другие ограничения, связанные с эпидемиологической обстановкой, негативно сказались на экономической ситуации. Тем не менее летом 2021 года президент В.Путин объявил о преодолении последствий пандемии и восстановлении экономики с выходом на положительную динамику роста ВВП. Реализованный правительством комплекс мер позволил избежать масштабной безработицы или закрытия предприятий и отраслей. До этого сравнимым по силе ударом стал 2014 год: присоединение Крыма и первая крупная волна санкций. Секторальные и персональные санкции постепенно расширялись и уже связывались не только с украинскими событиями, но и с другими конфликтными эпизодами международной повестки, будь то предполагаемое вмешательство в американское выборы, причастность к отравлению Скрипалей или военная кампания в Сирии. Россия вынужденно перешла к масштабной политике импортозамещения, что стало причиной появления претензий к ней со стороны ЕС. Промежуточные итоги импортозамещения неоднородны в зависимости от сферы (наиболее заметно снижение зависимости от импорта в продовольственном секторе), но очевидно, что этот курс в целом эффективен и будет продолжен. В то же время от санкций пострадал российский экспорт, особенно оборонный.

Таким образом, последние годы российские власти работают в экстремальных условиях: одни шоки сменяются другими, хотя и сопровождаются периодами спада напряжения. До сих пор система демонстрировала высокий уровень устойчивости, подтвержденный электорально несколькими федеральными кампаниями, в том числе голосованием по поправкам к Конституции.

Образ устойчивости: «осажденная крепость», «справедливость», «народные» решения, сдерживание бюрократии

К новым санкциям граждане России и власть, с одной стороны, были относительно готовы: они постоянно расширялись и продлевались на протяжении последних лет. Очевидно, разрабатывались антикризисные планы на случай реализации тех или иных негативных сценариев, включающие возможные пути преодоления ограничений, что мы сейчас наблюдаем, прежде всего в финансовом секторе. С другой стороны, с учетом масштаба очередных ограничений и встроенности России в глобальные производственные цепочки, говорить о нивелировании негативных эффектов не приходится. Новая реальность способствует кардинальному пересмотру привычных моделей и принципов организации российской экономики, и это займет значительное время. Общие контуры новой модели станут яснее с появлением реальной перспективы урегулирования ситуации на Украине. В текущих условиях будущая конфигурация является лишь желательным образом устойчивости, а не обретенной реальностью.

Консолидация граждан вокруг власти в условиях беспрецедентного давления со стороны «недружественных государств» естественна. Однако она обусловленаопределенными требованиями и ожиданиями со стороны общества, значительная часть которого видит в новом консенсусе основания для пересмотра социально-экономической модели в пользу более справедливой,условно говоря, «распределительной» схемы.

В отличие от «крымского консенсуса» и событий «Русской весны» 2014 года, когда доверие строилось на триумфальных настроениях, теперь доминирует мотив «осажденной крепости», а значит, уровень нетерпимости к проявлениям несправедливости становится значительно выше. Если власть не сумеет оперативно дать ответ на лево-патриотический запрос, то претензии общества могут принять более радикальные формы. Устойчивость российской системы в условиях новой фазы украинского кризиса, санкционного давления и «культуры отмены» западных стран зависит от уровня и качества солидарности элиты и народа.

Уровень отчуждения, сформировавшийся ранее, создает очевидные риски инерционной эскалации, не решаемые с помощью точечного ужесточения норм. Со временем часть элиты неизбежно исключается из нового консенсуса и заменяется другими группами – такая ротация в условиях кризиса более чем оправдана.

При отсутствии других идеологических оснований для консолидации гарантией стабильности российского общества становятся ясные, «народные» по стилистикерешения, а также демонстративное постоянное сдерживание бюрократии и в целом элит, включая сдерживание престижного потребления.

Мобилизационный формат подразумевает частичное повышение автономии системы в процессе принятия текущих административных решений на местах.Консерватизм российского государственного аппарата не позволяет проводить некоторые инициативы достаточно оперативно. Самостоятельность может заключаться не только в автономном проведении решений федерального центра на местах, но и в некоторой концептуальной свободе с предоставлением необходимых ресурсов для развития. Кроме того, существует скрытый потенциал в привлечении граждан к добровольным трудовым акциям и участию в реализации крупных инфраструктурных проектов. Однако непосредственное участие граждан в восстановлении страны (в широком смысле) должно быть подкреплено встречными усилиями со стороны государства в социальной сфере, без которых теряется одно из важных условий нового консенсуса.

Размытые границы

Наращивание санкционного давления на Россию позволяет считать, что количество и масштаб антироссийских рестриктивных мер превосходит иранский прецедент.Страны незападного мира редко используют санкции как механизм давления или убеждения, но периодически ограничительные меры вводятся на уровне международных организаций. Экономическое воздействие западных санкций фактически следует из монополии, которой по-прежнему обладают эти страны в мировой финансовой системе. В основном санкции подразделяются на персональные (в отношении определенных лиц и их активов) и секторальные, затрагивающие функционирование целых отраслей экономики. Иногда к рестриктивныммерам добавляется принцип экстерриториальности, то есть давлению подвергаются третьи страны, которые сотрудничают с подсанкционным государством.

В случае России принцип экстерриториальности со стороны США уже применялся с 2017 года в части сотрудничества в области обороны и безопасности, но с рядом практических допущений. Принципиальнаяграница между персональными и секторальными, то есть направленными против общества в целом, санкциями размывается. Понятно, что этот процесс начался раньше, поскольку «точечные удары» оставались фигурой речи, но теперь инициаторы санкций не пытаются объяснять, что простые граждане от них не пострадают.

Дискуссия о возможностях отказа стран Евросоюзаот импорта энергоресурсов из России носит предметный характер. Принято стратегическое решение о сокращении поставок из России, но среди стан ЕС нет понимания относительно формата и сроков реализации этой инициативы. Ситуация для них усугубляется решением властей России перевести расчеты за газ в рубли, что, среди прочего, привело к резкому укреплению курса российской валюты (при этом пока не говорится о переводе расчетов за нефть в рубли). Пока в странах ЕС рассматривается поэтапный отказ от российских энергоресурсов в качестве приоритетной опции, хотя в начале апреля Европарламент выступил за немедленное эмбарго на импорт из России нефти, газа, угля и ядерного топлива, а также за закрытие проектов «Северный поток – 1» и «Северный поток – 2».

США в марте уже ввели полный запрет на импорт нефти и газа из России. Уровень зависимости европейских стран от российских энергоресурсов разный, при этом зависимость от поставок газа значительно выше. Европа прорабатывает альтернативные каналы поставок газа и нефти: помимо США и стран Персидского залива, на европейские рынки может выйти Иран - в случае возобновления сделки по ядерной программе, переговоры по которой находятся на завершающей стадии. Странам ЕС уже удалось согласовать запрет на ввоз из России угля в пакете с древесиной, цементом и некоторыми другими материалами. Намерение Евросоюза значительно сократить энергетическую зависимость от России рано или поздно будет реализовано. В этой ситуации российскому руководству предстоит активизировать процесс переориентации на азиатские рынки (прежде всего – Китай и Индия), но не исключено, что возникнут новые риски с экстерриториальными санкциями.

Чувствительными и заметными для граждан стали санкции в сфере авиации, кардинально нарушившие деятельность российских авиакомпаний. Решение европейских стран и России взаимно закрыть небо представляется наименьшей и временной проблемой. Введен запрет для европейских компаний на поставку, лизинг, техобслуживание и страхование российских самолетов. С учетом того, что гражданская авиастроительная промышленность в России находится в процессе становления, санкции ставят под вопрос не только возможность российских авиакомпаний осуществлять зарубежные рейсы, но и перелеты внутри страны, в особенности на большие расстояния, поскольку проект отечественного дальнемагистрального самолет МС-21, во-первых, не завершен, во-вторых - в нем используются американские двигатели. Кроме того, возникают очевидные риски для безопасности пассажиров в условиях недостатка запчастей и необходимого техобслуживания.

В сложившейся ситуации первоочередной задачей представляется поиск альтернативных каналов поставок запчастей для иностранных самолетов, уже находящихся в пользовании российских авиакомпаний. Правительство приняло решение восстановить авиасообщение с целым рядом государств, отменив ограничения, введенные в связи с пандемией – это позволит поддерживать деятельность российских авиакомпаний, хотя риски ареста самолетов остаются. Долгосрочной задачей становится более интенсивное развитие отечественной авиастроительной промышленности с импортозамещением критических компонентов, в первую очередь двигателей.

Полемика об альтернативных доллару и евро способах расчета в международной торговле носит инструментальный характер. Инициатива о переводе расчетов в национальные валюты обсуждается странами БРИКС и другими государствами не первый год. Сложности с осуществлением транзакций в евро и долларах по стратегическим проектам возникали и ранее. На фоне новой фазы кризиса круг государств, готовых рассмотреть перспективу перехода на национальные валюты в расчетах с Россией, расширяется. Переговоры ведутся с Индией, Турцией, Ираном, Сирией и другими государствами. Принципиального несогласия не отмечено, но есть вопросы о сроках и технических аспектах.

Более уязвимы для санкций отрасли с высокой долейимпорта, который не может быть оперативно замещен.Среди наиболее пострадавших отраслей - фармацевтика, химическая промышленность, автомобилестроение, судостроение, производство самолетов, целлюлозно-бумажная промышленность и некоторые другие. Ситуация осложняется тем, что даже в отраслях, где создана эффективная отечественная база, существует критическая потребность в некоторых импортных компонентах и веществах – например, в сельском хозяйстве это касается пестицидов, гербицидов, средств химической защиты растений, в пищевой промышленности – консервантов.

Менее чувствительными для граждан оказались корпоративные бойкоты: заявления целого ряда международных корпораций о прекращении работы на российском рынке оказались двусмысленными, за ними последовали уточнения и частичные опровержения. Социальные риски в связи с закрытием рабочих мест сохраняются, но они находятся не вполне или не исключительно в плоскости корпоративных бойкотов.

Реакция системы. Механизмы противостояниясанкционному давлению

Правительство России работает над схемами поддержки экономики в условиях санкционного давления. По мере тогокак западные страны принимают новые пакеты санкций, корректируются и реактивные механизмы. При этом пока не сформировалась долгосрочная модель существования в новых условиях. Премьер-министр М.Мишустин, выступая с ежегодным докладом в Госдуме, назвал происходящее экономической войной против России.Закономерно, что значительное место в ежегодном докладе главы правительства было уделено антикризисным предложениям. В ходе подготовки первоначального плана были организованы консультации с парламентскими фракциями, которые внесли свои предложения. В выступлении М.Мишустин назвал пять приоритетных направлений работы в краткосрочной перспективе, над которыми правительство работало последние недели:

Для стабильной работы предприятий необходимо создание новых независимых производственных цепочек и обеспечение компаний оборотными средствами для выполнения социальных обязательств. Принято решение об обновлении перечня системообразующих предприятий, для них вводятся дополнительные механизмы поддержки и льготного кредитования. В процессе разработки находятся специальные меры поддержки по отдельным секторам экономики. Так, на субсидирование ставок для отраслей промышленности и торговли правительство направит 120 млрд рублей, для системообразующих агропредприятий – 26 млрд рублей. Ранее в конце марта правительство разрешило параллельный импорт, то есть ввоз некоторых товаров без необходимости получения разрешения от правообладателя. Предполагается, что эта мера позволит импортировать в Россию критически важную продукцию, несмотря на недружественную позицию владельцев лицензий. Лоббистом решения о снятии запрета на параллельный импорт считается ФАС. Однако премьер-министр отмечает, что параллельный импорт не решает в полной мере проблема с прекращение поставок иностранной продукции.

Для поддержки бизнеса и стимулирования свободы предпринимательства вводятся налоговые льготы и мораторий на плановые проверки до конца 2022 года, автоматическое продление и упрощенное оформление разрешительных документов. Отдельно отмечается, что «дебюрократизация и снижение административного и другого давления – это не временная мера, а последовательная позиция правительства».

С целью эффективного оказания помощи наиболее уязвимым слоям населения разрабатывается новый механизм для определения тех, кто больше всего нуждается в поддержке. Прежде всего внимание будет уделяться семьям с детьми (вводятся дополнительные пособия), людям, теряющим работу (совершенствуются механизмы службы занятости). Расширяется практика социального контракта, индексируются социальные выплаты. Отдельное направление работы – сдерживание роста цен и недопущение дефицита по значимым категориям товаров.

Регионы: модели реагирования

Последствия новой волны санкционного давления для российских регионов будут различны в зависимости от их хозяйственной специализации, а значит, потребуют асимметричной реакции со стороны федерального центра. При этом нельзя сказать, что эффекты от санкций однородны даже в рамках отдельных региональных кластеров. Многое зависит от расположения в конкретных регионах производственных линий, которые будут закрыты (например, завод Volkswagenв Калужской области). На практике предприятий со значительной долей иностранного капитала в России достаточно много, поэтому обсуждались различные радикальные сценарии вроде передачи управления трудовым коллективам на фоне массовой приостановки производства. В целом, по оценке газеты «Ведомости», в условиях санкций в «выигрышном» положении окажется 31 российские регион, в структуре экономики которого в меньшей степени представлены пострадавшие отрасли (в этих регионах сконцентрировано около половины рабочих мест), тогда как еще 33 региона отнесены к категории «проигравших». Среди «выигравших» ожидаемо называют главные города (Москва, Санкт-Петербург) и важные научные центры (Новосибирская и Нижегородская области), а также регионы, где расположены промышленные предприятия, значение которых особенно возрастает в новом контексте (Московская, Пензенская, Ивановская области).

К числу «проигравших» относят регионы, где расположены крупные предприятия, попавшие под санкции (Вологодская, Липецкая, Белгородская области). Впрочем, стоит отметить, что эксперты сегодня не сходятся в оценках регионов, которые предположительно справятся или не справятся с санкциями – иногда одни и те же регионы называются проблемными или, наоборот, устойчивыми в зависимости от подбора критериев. Пожалуй, важной составляющей будет изначальный уровень развития – слабые дотационные регионы столкнутся с дополнительными проблемами на фоне общего кризиса.

Ресурсодобывающие регионы могут столкнуться с новыми рисками на фоне закрытия ряда проектов с участием иностранных компаний, возможного снижения добычи и падения и экспорта. Прежде всего речь идет о Тюменской области, ХМАО и ЯНАО. Многие иностранные компании прекратили инвестиции в российские проекты. Проблемы коснутся и угледобывающих регионов, особенно после запрета ЕС на импорт угля из России (Кузбасс и Красноярский край). Впрочем, предположения строятся на фоне прогнозов по снижению добычи и экспорта, но пока реальная динамика неочевидна. Так, в апреле нефтегазовые компании ЯНАО объявили, что не планируют сокращать добычу, а начало реализации Северного широтного хода уже в 2022 году, заявленное президентом, может стать новым драйвером развития региона. С инициативой в поддержку нефтегазовой отрасли Западной Сибиривыступил полпред в УрФО В.Якушев: он призвал распространить налог на дополнительный доход для предприятий ТЭК, что позволит разрабатывать гораздо больше месторождений, которые в настоящее время не используются.

В меньшей степени от санкций пострадают сельскохозяйственные регионы. Хотя в АПК сохраняется зависимость от импорта по ряду категорий, сектор может развиваться в прежнем режиме. После решения задач по импортозамещению химической продукции, которая используется аграриями, значительная часть вызовов будет снята. Структура агропромышленного экспорта серьезно не изменится: по текущим прогнозам, сохранятсясложившиеся направления поставок.

В текущих условиях представляются перспективными различные инициативы межрегиональной кооперации, конечной целью которых может стать усиление специализации в рамках межрегиональных производственных комплексов (возможно, на уровне федеральных округов). Это позволит преодолеть неравномерное распределение рисков в рамках групп соседних регионов.