Аналитический доклад

Автор доклада: Ефим Фидря, представитель АПЭК в Калининградской области, кандидат социологических наук

6 октября 2016 года указом президента врио губернатора Калининградской области Евгений Зиничев был освобожден от занимаемого поста по собственному желанию «в связи с семейными обстоятельствами», а на его место был назначен 30-летний Антон Алиханов, занимавший при Зиничеве должность временно исполняющего обязанности Председателя Правительства Калининградской области. Ожидается, что досрочные выборы губернатора пройдут в единый день голосования, осенью 2017 года; выборов главы администрации «городского округа Калининград» теперь не будет – город будет возглавлять утверждаемый Горсоветом сити-менеджер. В каком состоянии область подходит к определяющему моменту для социально-экономического и общественно-политического развития? Каковы основные риски и ожидания относительно потенциальной новой власти? Эти вопросы мы попытаемся проанализировать в рамках этого аналитического доклада.

1. Реструктурирование региональных политических элит: от тренда к факту

За последние полгода политическое пространство области претерпело существенные изменения – причем первым этапом этого процесса стали майские праймериз «Единой России», которые фактически вывели с политической арены представителей крупного бизнеса (С.Донских, Е.Морозова, А.Горохова), а также закрыли доступ к переизбранию в Госдуму секретарю регионального отделения «Единой России» А. Колеснику.

Вторым знаковым событием стал перевод на пост полномочного представителя Президента РФ по Северо-Западному федеральному округу действующего главы региона Н.Цуканова и назначение на его место бывшего начальника УФСБ по Калининградской области Е. Зиничева. Мнения экспертов по поводу этого назначения разделились – некоторые связали его с общей тенденцией на укрепление влияния «силовых» фигур в регионах, некоторые предположили, что Зиничев может быть временной фигурой, которая призвана обеспечить политическую стабильность в переходный период.

Выборы депутатов законодательных собраний городского, регионального и федерального уровня зафиксировали как факт те политические тенденции, которые складывались в последние годы: потерю влиятельности оппозиционными кандидатами (поражение в своих одномандатных округах на выборах в Областную думу потерпели почти все знаковые для местной оппозиции фигуры: С.Гинзбург, К.Дорошок, А.Войтова, В.Лопата, убедительную победу одержал лишь пользующийся общественным доверием И.Рудников), снижение доверия к оппозиционным партиям – результат по сравнению с 2011 годом смогла улучшить только ЛДПР (16,6% по сравнению с 14,1%); зато существенно потеряли КПРФ (13,99% по сравнению с 25,54%) и «Справедливая Россия» (5,61% по сравнению с 13,26%). То, что в последние два года показывали данные социологических опросов, теперь зафискировано результатами голосования – Калининградская область перестала быть оппозиционным регионом (по крайней мере, в данный момент), и тяготеет по своим политическим предпочтениям к общероссийскому профилю.

Наконец, последовавшее в начале октября назначение врио губернатора А.Алиханова послужило катализатором новой волны трансформации политического пространства области. Вопреки ожиданиям, масштабной чистки на верхних уровнях регионального правительства новый глава устраивать не стал, укрепив хозяйственное направление (назначив вице-губернатором А.Шендерюка-Жидкова, а министром сельского хозяйства – Н.Шевцову, а также объединив министерства культуры и туризма под началом областного министра туризма А.Ермака) и усилив контроль над финансовыми потоками, образовав «суперминистерство» регионального контроля (надзора) под управлением Е.Серой. АО «Корпорация развития Калининградской области» будет «слита» с «Корпорацией развития туризма»; возглавить объединенную структуру было предложено бывшему министру сельского хозяйства В.Зарудному (впрочем, распространяется информация, он от этого поста отказался). В числе значимых перестановок следует отметить изменения во внутриполитическом блоке: несмотря на то, что врио руководителя аппарата правительства назначен А.Родин, А.Егорычев сохранил за собой пост врио заместителя председателя правительства, а министерство по муниципальному развитию и внутренней политике возглавил М.Коломиец. Впрочем, главные изменения, связанные с назначением нового главы региона произошли не в структуре правительства, а в политическом пространстве вокруг него, и привели к серьезному изменению регионального политического баланса.

2. Экономическая ситуация в регионе: коллапса не случилось, проблемы накапливаются

Экономика региона, похоже, начинает восстанавливаться после тяжелого 2015 года: по крайней мере, об однозначно направленном снижении говорить уже не приходится. Более того, по данным официальной статистики, индекс промышленного производства за первые 9 месяцев текущего года вырос на 2,4% по сравнению с аналогичным периодом предыдущего, причем обрабатывающие производства, например, «добавили» 2,6%, а производство и распределение энергии, газа и воды – 10,1%.

Объем строительных работ, пусть и незначительно, тоже увеличился – на 1,3%, хотя метраж введенных в действие жилых домов сократился на 10,4%. Однако снизились обороты розничной торговли (на 3,2%) и общественного питания (на 4%). Статистика сельского хозяйства, напротив, выглядит скорее оптимистично: увеличилось поголовье скота и птицы, вырос объем произведенной животноводческой продукции.

Социально-экономическое положение жителей региона остается непростым. Хотя номинальная заработная плата увеличилась по сравнению с 2015 годом на 5,3%, реальная – снизилась на 2,7%, а размер денежных доходов населения за год упал на 10,5%. Неудивительно, что 76,7% своих доходов население тратит на покупку товаров и оплату услуг, а еще 10,6% – на оплату обязательных платежей и взносов.

Тем не менее предприятия региона практически не допускают задержек по выплате зарплаты своим работникам, а безработица в III квартале 2016 года составляет всего 6,1% (что на 0.4 процентных пункта ниже, чем в предыдущем квартале, и на 11,8% ниже, чем в аналогичный период 2015 года), что существенно ослабляет предпосылки к увеличению протестного потенциала.

Пройдена и еще одна критическая точка регионального экономического развития – 1 апреля 2016 года, когда закончилось действие переходного режима закона об Особой экономической зоне. До наступления этого момента высказывались самые разнообразные прогнозы о том, как отмена переходного периода скажется на показателях региональной экономики – вплоть до самых негативных сценариев, предполагавших увольнение десятков тысяч работников с предприятий области. Впрочем, мало кто из экспертов всерьез сомневался, что то или иное решение будет найдено и коллапса региональной экономики власти не допустят.

С другой стороны, многими специалистами в области регионального развития неоднократно высказывался следующий тезис: к 1 апреля 2016 года от ОЭЗ не удалось добиться тех результатов, которые ожидались при вводе этого режима – критическая масса предприятий, кроме «отверточно-сборочных» производств, не сформировалась, большого числа инвесторов привлечь не удалось.

Принятые в итоге меры снова оказались скорее компенсационными, чем стимулирующими, хотя мартовский президентский указ о снижении «входного порога» для инвесторов со 150 до 50 млн. рублей для получения статуса резидента ОЭЗ, несомненно, позволит (и уже позволил) привлечь те предприятия, которые ранее не решились бы на подобный шаг. В конечном итоге за прошедшие пять месяцев, вопреки ожиданиям, не произошло ни существенного роста безработицы (по сравнению с первым кварталом 2016 года – всего на 0,1 процентного пункта), ни падения индекса промышленного производства. Существенно сократилось число предприятий, подавших заявки на субсидии (и получивших их), однако на фоне стабильности остальных экономических показателей правительство предположило, что «молчащие» компании просто использовались раньше для оптимизации налоговых схем.

Так или иначе, в 2016 году в областной экономике не только не случилось катастрофы, но даже наметились признаки некоторых позитивных сдвигов. Тем не менее очевидно, что администрация региона не собирается просто сохранять текущее положение дел, а намерена реформировать режим Особой экономической зоны, и уже внесла соответствующий законопроект на федеральный портал проектов нормативных актов. Делать содержательные выводы из представленного документа пока рано, однако судя по всему, дорабатывать и принимать его планируется в ускоренном режиме.

3. Общественные настроения: сохранение надежд, ожидание замены главы региона

Социально-демографическая ситуация в регионе в целом остается стабильной. Несмотря на то, что число умерших незначительно превысило число родившихся (на 88 человек), естественная убыль существенно сократилась по сравнению с аналогичным периодом прошлого года (тогда она составила 559 человек), а миграционный прирост (6461 человек) полностью компенсировал потери численности населения от естественной убыли.

Общественные настроения пока не вызывают опасений: фигура президента, вокруг которой консолидировано общество, сообщает «ореол» политического доверия и другим институтам и политикам (хороший результат «Единой России» на выборах в Госдуму РФ и Областную думу – лишнее тому подтверждение).

Высокое доверие населения позволяет президенту свободно реализовывать кадровую политику в отношении регионов – и в этом смысле даже прошедшая дважды за неполные три месяца смена руководителей области не вызвала общественного беспокойства. Например, по данным опроса Калининградской социологической службы, проведенного 7-9 октября, почти 60% населения Калининграда разделяют в отношении назначения губернатором А.Алиханова тезис «доверяю решению Путина – он понимает политику региона и внешнюю политику страны». Немногим меньше (54,3%) калининградцев выражают позитивные ожидания от ближайшего будущего, согласившись с высказыванием «надеюсь, что жизнь в городе, области изменится к лучшему».

Это доверие и позитивные ожидания относятся пока не к самому новому врио губернатора, а к внутренней политике президента: по данным того же опроса, 41,4% жителей областного центра считают, что А.Алиханов назначен ненадолго и «в 2017 году на выборах фигура губернатора поменяется». Причины таких настроений очевидны: на занимаемых в правительстве должностях врио губернатора не был медийной личностью, широкому кругу избирателей неизвестны ни его профессиональные, ни личные качества, плюс две отставки губернаторов за последние три месяца поневоле вызывают мысли о временной роли нового врио.

Однако новый глава региона уже начал работу в медийном поле, его решения освещаются в телерепортажах и в прессе, обсуждаются заинтересованными сторонами в социальных сетях, однако даже максимальная продуктивность в решении вопросов экономического развития региона и постоянное присутствие в СМИ сами по себе не обеспечат поддержки населения и не «привяжут» образ врио губернатора к решению наиболее актуальных повседневных проблем жителей региона.

В проекте регионального бюджета на 2017 год предусмотрены значительные средства на обеспечение мер социальной поддержки населения, развитие социальной инфраструктуры и поддержку экономического роста (60% расходов бюджета планируется направить на социальную поддержку и финансирование государственных услуг). Если к этим мерам поддержки глава региона добавит активную регулярную работу с населением как в областном центре, так и в муниципалитетах, это может создать основу для формирования долгосрочного общественного доверия. Для этого потребуется более глубокое изучение населения и его потребностей. При этом риск того, что атмосфера устойчивого доверия не сформируется, пока еще достаточно велик.

4. Антон Алиханов: главные ожидания и основные риски

Во время встречи с только что назначенным врио губернатора Калининградской области Владимир Путин отметил, что до следующей избирательной кампании у Антона Алиханова еще целый год, за который он должен будет зарекомендовать себя и предъявить результаты своей работы, в зависимости от которых – это важно – будет сам принимать решение, участвовать ему в избирательной кампании или нет. Из этого высказывания президента можно сделать вывод о том, что новому главе региона снять приставку «врио» с названия своей должности будет непросто. Причин тому несколько. Условно их можно разделить на две группы – последствия собственных решений и действие внешних факторов.

Несмотря на то, что в целом население относится к новому главе региона нейтрально-положительно, его известность пока находится на невысоком уровне. Кроме того, скептически настроенная часть регионального политического класса сразу усомнилась в наличии у А. Алиханова достаточного профессионального и даже жизненного опыта для руководства таким сложным регионом, как Калининградская область. Второй потенциальный недостаток имиджа врио губернатора – его происхождение. В экспертной и медийной среде общим местом стало проведение параллелей между А. Алихановым и Г.Боосом – таким же «назначенцем» из федерального центра. Разумеется, в отличие от Бооса, Алиханов уже отработал год в регионе до того, как ему доверили управление областью, да и победа на выборах снимет вопрос о легитимности – но эта победа еще должна состояться, а для этого весьма значимый символический разрыв между «местными» и «варягом» необходимо преодолеть.

Серьезным вызовом (и проверкой профессиональных качеств) для врио губернатора, без сомнения, станет завершение крупных инфраструктурных проектов, строительство которых по разным причинам затягивается или вообще находится под угрозой – имеются в виду реконструкция здания и взлетной полосы аэропорта «Храброво», строительство стадиона к чемпионату мира по футболу, а также объекты социальной инфраструктуры (детские сады, школы, поликлиники и больницы). На днях стало известно, что один из таких резонансных «долгостроев» – областной онкологический центр – так и не начнет строиться в текущем году, и вообще может быть возведен не ранее 2021 года. Аргументация Минздрава РФ, не одобрившего проект, в принципе ясна, однако новость, безусловно, из разряда негативных – и учитывая неблагоприятные показатели смертности от онкологических заболеваний и давнюю проблему с диагностикой и выявлением онкологических больных, не может не вызывать общественного недовольства.

Впрочем, как показывают шаги нового губернатора, он в целом осознает актуальность и значимость скорейшего завершения крупных проектов: 27 октября совместно с представителями Минспорта и Минтранспорта РФ он побывал в «Храброво»; тогда же стало известно, что в ближайшее время аэропорт сменит собственника и будет проведен конкурс на определение генерального подрядчика по выполнению реконструкционных работ.

Способность принимать быстрые решения Алиханов уже продемонстрировал и в других сферах, в том числе в управлении экономикой региона. Так, правительство внесло в областной парламент предложение о сокращении финансирования «Корпорации развития Калининградской области» на 80 млн. рублей, которые предполагалось потратить на развитие технической инфраструктуры промплощадки в «Храброво» (и в частности, на строительство электроподстанции). Генеральный директор корпорации Павел Фёдоров уже выразил свое недовольство данным решением, заявив о потере потенциального инвестора, однако вряд ли это как-то повлияет на решение врио губернатора и его команды.

И сельское хозяйство, и энергобезопасность, и еще одна «остросоциальная» тема – транспортная доступность региона – также являются заявленными приоритетными направлениями работы нового главы региона. Решить проблему транспортной доступности предлагается и за счет традиционных субсидий на авиаперелеты (и, вероятно, контролем над их реализацией авиаперевозчиками, которых Алиханов недавно подверг жесткой критике), и за счет паромных переправ.

Врио губернатора планирует поддерживать имеющихся крупных инвесторов («Автотор», «Содружество-Соя» и др.), фармацевтические производства, судостроение и туризм, однако особое внимание, судя по его заявлениям, будет уделяться предприятиям, ориентированным на экспорт, и производителям высокоточной продукции, создающим высокую добавленную стоимость.

Главным институциональным инструментом экономического развития новый глава региона с высокой степенью вероятности сделает новую редакцию федерального закона об Особой экономической зоне, которая призвана «заставить» заработать механизмы стимулирования притока инвестиций и создания в регионе долгосрочных и капиталоемких проектов. На территории Калининградской области может быть предложено создать Территориальную экономическую зону (ТЭЗ), действие которой запланировано до 2095 года, а управлять ТЭЗ, возможно, будет как раз объединенная «Корпорация развития области».

Реализация всех этих амбициозных проектов требует высокой степени управляемости региональными процессами – и не только в экономическом, но и в административном, и в политическом поле, и в поле доверия власти и элит. В этом контексте весьма неоднозначно выглядит решение о передаче полномочий по выдаче разрешений на строительство и вводу в эксплуатацию зданий от муниципалитетов к региональному правительству. Этот шаг вроде бы нивелирует проблемы, связанные с потенциальной коррупционной составляющей в строительной отрасли и общественным недовольством возводимыми объектами. Однако подобные действия могут вызвать серьезное недовольство непосредственно в муниципалитетах, влияние на которые будет иметь ключевое значение на выборах главы региона, и нарушить баланс имеющихся неформальных договоренностей между главами муниципалитетов и правительством.

Пример Свердловской области показывает, что подобные решения могут привести к формированию постоянной и масштабной конфликтной базы между региональными элитами – вплоть до «бунта муниципалитетов». Так что ключевым риском для продолжения карьеры в статусе главы региона для А. Алиханова станут, без сомнения, отношения с региональными политическими элитами.

Очевидно, этот риск осознают и в областном правительстве. Вероятно, именно этой логикой было продиктовано сохранение в качестве вице-губернатора Александра Егорычева, а также назначение бывшего работника прокуратуры Максима Коломийца врио министра по муниципальному развитию и внутренней политике.

5. Фактор Ярошука

«Потерять» муниципалитеты при одновременном усилении политической группы, концентрирующейся вокруг главы Калининграда Александра Ярошука, – для врио губернатора это значит оказаться в довольно сложном положении.

Очевидно, что именно А.Ярошук на данный момент является наиболее серьезным потенциальным конкурентом А.Алиханова в борьбе за пост главы региона. Несмотря на то, что мэр Калининграда неоднократно заявлял, что не планирует претендовать на пост руководителя области, совершенно очевидно: по административным, финансовым и политическим ресурсам он является одной из наиболее мощных фигур в регионе, и если у него все же имеются политические амбиции, в анализе логично исходить из того, что им как минимум рассматривается возможность участия в грядущих выборах.

Если предположить, что в случае предвыборной деконсолидации элиты на стороне А.Алиханова будут лояльное региональное правительство и Областная дума с большинством «Единой России» (кстати, даже такой сценарий пока не гарантирован), Ярошук сможет уверенно контролировать Горсовет. Мэр значительно лучше знает регион и глубже интегрирован в его административно-политические сети, способен привлечь на свою сторону руководителей некоторых муниципалитетов. Впрочем, важную роль сыграет и общественная поддержка – в этом смысле Алиханов одновременно обладает и большей уязвимостью (в силу своей малой известности населению), и большей свободой для маневра.

6. Время выбора

В ближайшие месяцы (до объявления праймериз «Единой России» по выдвижению своего кандидата в губернаторы), скорее всего, будет проходить сложный и скрытый процесс достижения внутриэлитных договоренностей – и одновременный мониторинг тех шагов и решений, которые предпринимает новый глава региона, а также их влияния на политическую, экономическую и социальную ситуацию в области.

Возможна и такая ситуация, в которой руководством страны будет принято решение отменить прямые выборы некоторых губернаторов и ввести прямое назначение – в том числе и в Калининградском регионе (например, мотивируя это сложной внешнеполитической обстановкой), однако условия, при которых президент будет готов пойти на такой шаг, весьма ограниченны, а среднесрочные политические риски высоки, поэтому подобный сценарий вряд ли стоит серьезно рассматривать как приоритетный.

В целом же те тенденции, которые складываются в экономике и общественно-политической сфере региона в последнее время, дают основания для умеренных позитивных ожиданий: несмотря на наступление «часа икс» (1 апреля 2016 года) и сложную макроэкономическую ситуацию, спад замедлился, а некоторые показатели даже демонстрируют небольшой рост, конфигурация политических сил пришла в соответствие общероссийским тенденциям, а социально-демографические показатели показывают восходящую динамику.

Предпринятые новым руководством первые шаги демонстрируют, что новый врио губернатора способен действовать в отношении элит быстро и жестко; имеет четкое представление о проблемах региона и путях их решения. Но вот оправданы ли быстрота и жесткость в коммуникации с калининградскими элитами, насколько верно представление врио губернатора о том, что надо делать, – покажут ближайшие месяцы.