06.10.2014

Отказавшись от «ручного управления» в парламенте, Кремль пробудил законодательного монстра

На этой неделе Госдума, скорее всего, примет одиозный закон, который журналисты прозвали «законом Ротенберга»: российские граждане и компании, чье имущество подверглось взысканиям иностранных судов или аресту, смогут потребовать компенсации за счет отечественного бюджета. Закон вызвал негативную оценку в обществе – предполагается, что основными выгодоприобретателями станут близкие к Кремлю олигархи. Похоже, Госдума продолжит утверждать неоднозначные инициативы в короткие сроки. По первым неделям новой сессии нижней палаты уже ясно, что правила игры в думе изменились: единороссы потеряли монополию на продвижение законопроектов, соответствующих духу кремлевской политики. Однако пока это привело не к демократизации работы парламента, а к снижению качества принимаемых законов, что признают даже близкие к власти эксперты.

Старые правила: жесткая вертикаль, легкая возможность маневра

Нынешний состав Госдумы обидно прозвали «взбесившимся принтером», имея в виду, что он стал лидером по количеству скандальных законов. Однако и прошлые созывы обеих палат федерального собрания не всегда были образцом рассудительности.

К примеру, обсуждаемая в эти дни идея вывести Россию из-под юрисдикции Европейского суда по правам человека не нова: в 2011 году вице-спикер Совфеда Александр Торшин вносил в Госдуму инициативу, согласно которой установленное Страсбургским судом нарушение прав человека в результате применения какого-либо закона РФ не может служить основанием для пересмотра приговора, если этот закон признан Конституционным судом России соответствующим Конституции. Инициативу, впрочем, тогда рассматривать не стали.

В прошлые годы, чтобы понять, «проходной» ли вносится законопроект, обычно было достаточно посмотреть на фамилии авторов. Важные системные законопроекты, например, поправки в Уголовный или Административный кодексы, как правило, вносились при поддержке председателей профильных комитетов или влиятельных «профильных» депутатов (к примеру, всегда стоило обращать внимание на инициативы, касающиеся работы Генпрокуратуры, за подписью влиятельного единоросса Александра Хинштейна). Но правило «статусного подписанта» не распространялось на сенаторов: под сукном Госдумы бесследно исчез не только закон Торшина, но и законопроект председателя комитета Совфеда по правовым и судебным вопросам Анатолия Лыскова об институте независимых прокуроров.

Отсутствие хотя бы одного «статусного» единоросса среди авторов было признаком того, что законопроект, скорее всего, отклонят – в лучшем случае просто уберут под сукно на долгие годы, и тратить нервы читателей на него не стоит. Самые статусные инициативы и вовсе вносились за подписями тогдашнего спикера Госдумы Бориса Грызлова, а также вице-спикеров, лидеров фракций. Думская вертикаль власти в прошлом созыве была устроена жестко, и лишь изредка давала представителям иных партий пространство для маневра – в основном, в составах различных рабочих групп. Например, многие поправки в закону «О полиции» были разработаны тогдашним председателем думского комитета по безопасности Владимиром Васильевым и Александром Хинштейном, но также в состав рабочей группы входили, например, коммунист Александр Куликов и справедливоросс Геннадий Гудков.

Пространство для маневра оставалось и у представителей различных отраслей бизнеса на «нулевой» стадии разработки законопроектов. Так, в 2011 году эмиссары отраслевых организаций в сфере IT – прежде всего, речь идет о РАЭК и РОЦИТ – в жесткой форме раскритиковали на парламентских слушаниях проект базового закона «Об Интернете», напрямую заявив депутатам об их некомпетентности в этом вопросе. В результате законопроект в парламент внесен не был.

Еще одна возможность заблокировать или затормозить принятие того или иного законопроекта существовала на уровне правительства: в случае, если проект нижней палаты парламента получал отрицательный правительственный отзыв, согласование могло длиться годами. Иногда правительство могло дать отрицательный отзыв и на законопроект, носящий чисто политический характер. К примеру, законопроект об уголовной ответственности за реабилитацию нацизма или осуждение действий антигитлеровской коалиции, принятый Госдумой в 2013 году (его главным публичным лоббистом выступила председатель комитета по безопасности Ирина Яровая), на самом деле был внесен в парламент еще в 2009-м. В числе соавторов Ирины Яровой по законопроекту были спикер Госдумы Борис Грызлов, вице-спикер, а ныне замглавы администрации президента Вячеслав Володин, первый вице-спикер, а ныне глава управления внутренней политики администрации президента России Олег Морозов, депутат Госдумы, ныне министр культуры России Владимир Мединский, а также Павел Крашенинников и Владимир Плигин.

Однако тогда проект получил серьезные замечания со стороны правительства. «Законопроект нуждается в серьезной историко-правовой экспертизе», – написал тогда занимавший пост вице-премьера правительства Сергей Собянин, и идея на годы исчезла из публичного поля.

Тот стиль работы Госдумы вызывал заслуженную критику со стороны журналистов и экспертного сообщества: непонятно, зачем в Госдуме годами сидят представители оппозиционных фракций, если их законопроекты не обсуждаются и не принимаются?

Новые правила: всем можно все (в пределах генеральной линии)

Еще две недели назад большинство корреспондентов парламентского пула затруднились бы с ответом на вопрос, кто такие депутаты Владимир Парахин1(«Справедливая Россия») и Денис Вороненков (КПРФ). Однако именно эти двое стали соавторами депутата от ЛДПР, зампредседателя комитета Госдумы по информационной политике Вадима Деньгина в важном законопроекте, запрещающем иностранцам владеть более чем 20% акций российских СМИ. Документ об уголовной ответственности за призывы к сепаратизму вносили депутаты от КПРФ, а главным автором скандальных поправок о досудебной блокировке сайтов, содержащих потенциально вредоносную информацию для детей стала председатель комитета по делам женщин и детей, представитель СР Елена Мизулина. Автором законопроекта, запрещающего рекламу на кабельных каналах, способного спровоцировать масштабный передел рекламного рынка в России, стал еще один справедливоросс, Игорь Зотов, ранее в особой законотворческой активности не замеченный. Получается, важные инициативы теперь поступают не только от влиятельных единороссов: теоретически к успеху может прийти законопроект, внесенный любым депутатом, при условии, что он соответствует «генеральной линии».

Изменились и принципы работы с отраслевым сообществом. В августе 2013 года в Госдуме прошел примечательный круглый стол, посвященный идее депутатов Госдумы запретить мат в Интернете и сделать Сеть по умолчанию «детской» (согласно этой концепции, взрослый пользователь должен будет отдельно просить провайдера подключить себе Интернет «в полном объеме»); флагманом кампании в поддержку идеи выступила все та же Елена Мизулина.

На сей раз большинство приглашенных представляли не отраслевые IT-ассоциации, а некие малоизвестные общественные движения – например, ассоциация «Школьные библиотеки».

«Есть мнение, что мат в Интернете – это нормально, но мы считаем иначе. Ведь само понятие «нецензурная брань» происходит от старославянского «брань», то есть война, унижение, конфликт. Основой нашего общества должны быть любовь, доброта, терпимость, согласие, ведь путешественники во все времена отмечали доброжелательность и теплоту нашего народа», – заявила в начале дискуссии Мизулина, возглавляющая думский комитет по делам семьи, женщин и детей.

«Вы со свистом принимаете законопроекты, регулирующие деятельность отрасли, и каждая инициатива Госдумы, не скрою, представителям нашей индустрии добавляет седин. Что касается нашей позиции в вопросе регулирования мата в Интернете, то надо понимать, что Интернет трансграничен, и полностью его отфильтровать невозможно. Можно найти механизмы фильтрации, составить список фильтров, заниматься разъяснительной работой с детьми по поводу этики поведения в Интернете, заниматься образованием и детей, и родителей, но единую систему фильтров ввести не получится», – объяснял депутатам Матвей Алексеев, исполнительный директор Фонда содействия развитию технологий и инфраструктуры Интернет, эксперт РАЭК.

Два года назад подобные слова от экспертов РАЭК привели к тому, что Госдума отказалась от единой концепции закона «Об Интернете», в этот же раз стало очевидно, что если депутаты захотят принять новеллу о запрете мата, то профессиональное мнение их будет интересовать мало. Зато народные избранники внимательно выслушали Татьяну Жукову, представителя организации «Школьные библиотеки», которая заявила, что нынешние дети являются «цифровыми мигрантами», а воздействие нецензурной брани на мозг сродни радиоактивному. «Надо сделать выбор: мат и тьма, или свет», – заявила Жукова.

Представители интернет-индустрии прятали лица в ладони и старались не смеяться. Пока что идея Мизулиной не обрела законодательного воплощения, но в течение последнего года парламентарий вспоминает про нее с завидной регулярностью.

Собеседники Znak.com, имеющие отношение к бизнес-лобби в других отраслях, говорят, что и у них на фронтах работы с Госдумой наступило затишье: вопросы теперь надо решать даже не в правительстве, а непосредственно в администрации президента. Одна из причин этого то, что многие лоббистские вопросы связаны с западными инвестициями, а инвесторы сейчас предпочитают лишний раз о себе не напоминать, говорит один из представителей крупного промышленного лобби.

Изначально было ощущение, что нынешний созыв Госдумы будет демократичнее предыдущего, тем более что «деревянного» Грызлова в кресле спикера сменил мягкий и дипломатичный Сергей Нарышкин, однако в итоге получилось наоборот, говорит депутат Госдумы Илья Пономарев.

«Эта Госдума еще более консолидирована, чем предыдущая, и даже экономика, которая в прошлой Госдуме постоянно была предметом хотя бы публичного спора, больше практически не обсуждается. Что касается лоббизма, то раньше бизнес имел представление, кто какой темой занимается, и кто какой вес имеет – сейчас же все это потеряло смысл. Кому Хабиров поручит провести инициативу – тот ее и проведет (Радий Хабиров, замруководителя управления внутренней политики администрации президента, курирующий со стороны АП работу с парламентом – прим. ред.). Есть ощущение, что меньше смысла стало даже в работе правового департамента правительства: какой отзыв они ни дадут, парламенту это, по сути, безразлично», – отмечает Пономарев.

Действительно, отрицательный отзыв правительства на спорный законопроект – больше не гарантия его отклонения. Например, законопроект о запрете мата в СМИ получил негативный отзыв правительства в начале 2013 года за подписью тогдашнего вице-премьера Владислава Суркова. Но это не помешало депутатам спешно принять его (сам отзыв за подписью Суркова в думской базе документов корреспондент Znak.com обнаружила почему-то в файле с названием «Отзыв комитета на законопроект в нулевом чтении»).

Отрицательный отзыв за подписью вице-премьера Сергея Приходько правительство изначально давало и на «закон Ротенберга», называя его «противоречащим Конституции», однако потом передумало. Новый отзыв за подписью все того же Приходько, наоборот, представляет законопроект «практической реализацией положения статьи 61 Конституции Российской Федерации, гарантирующей гражданам Российской Федерации защиту и покровительство за пределами страны» (старый отзыв из базы документов исчез).

Сроки рассмотрения законопроектов в Госдуме нового созыва стали предметом парламентских анекдотов. В 2012 году депутатам хватило недели чтобы вернуть в Уголовный кодекс статью «Клевета», несмотря на протест журналистского сообщества. При этом годом ранее декриминализация этой статьи и либерализация УК, напротив, были предметом обсуждения на многочисленных парламентских слушаниях, круглых столах и дискуссионных площадках. Неделя потребовалась и на запрет иностранного финансирования СМИ, и на запрет рекламы на кабельных каналах, и на другие, не менее значимые законы.

Что хуже – жесткая вертикаль без права шага в сторону или полное отсутствие правил, порождающее принятие самых странных законопроектов в рекордно короткие сроки без учета всего спектра мнений?

Член Высшего совета «Единой России», глава АПЭК Дмитрий Орлов сказал Znak.com, что в общем и целом сейчас наблюдается снижение качества работы над законопроектами.

«Эта тенденция коснулась всего: и разработки отдельных законодательных актов, и отзывов, и механизма работы парламентских слушаний, и ускорения рассмотрения сроков законопроектов при формальном сохранении порядка их принятия. Процедура ускоряется, а качество работы ухудшается. Мне в целом это кажется значимой проблемой, которая требует реагирования и коррекции», – сказал Орлов.

Руководитель региональных программ Фонда развития информационной политики Александр Кынев говорит, что, по сути, прежняя система сдержек и противовесов в парламенте разрушена.

«С одной стороны, система стала сильно реакционнее, но сам механизм принятия решений приказал долго жить. В таких условиях депутатам просто обозначают новый тренд, но каждую отдельную законодательную инициативу остановить некому, поэтому любая глупость может стать законом. В такой ситуации ни у кого не хватает смелости сказать «нет», чтобы не выступить против общего дискурса. Прежняя система была более жесткой и авторитарной, самостийность не поощрялась, все жестко фиксировалось, а личное влияние депутатов было меньше. Однако жесткий центр согласования исключал глупости. При этом кадрового отбора как не было, так и нет, люди в парламент попали случайно, а в условиях отсутствия системы согласований, они пошли вразнос», – отмечает Кынев.

Ссылка