18.01.2016

Третий рейтинг эффективности управления в субъектах Российской Федерации, подготовленный Агентством политических и экономических коммуникаций (АПЭК) и Лабораторией региональных политических исследований Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» (НИУ ВШЭ), – уникальный интегральный аналитический продукт, основанный на синтезе экспертных оценок и специальным образом обработанных статистических и рейтинговых данных. В представленном рейтинге даны оценки эффективности региональной власти на момент составления рейтинга, то есть на конец ноября 2015 года. 

Рейтинг продемонстрировал заметную волатильность эффективности власти в российских регионах, которая главным образом характерна для «регионов-середняков». Многие из них существенно изменили рейтинговые показатели, что можно объяснить тем неустойчивым положением, в которое они попали в кризисных условиях, и очень разными по характеру и эффективности действиями властей. В то же время лидеры и аутсайдеры, напротив, в целом остаются примерно теми же самыми, что свидетельствует как об устойчиво успешной политике одних региональных властей, так и об отсутствии кардинальных сдвигов к лучшему в политике многих других. Впрочем, часть аутсайдеров смогла улучшить свои позиции.

В целом, как и в прошлых рейтингах, никакие регионы России и их губернаторы не демонстрируют ни сверхвысоких, ни предельно низких показателей эффективности управления. Как и в рейтинге 2014 г., ни один из регионов не превзошел итоговый уровень эффективности 0,8[1], который можно было бы считать отличным результатом. Очень хороший результат - выше 0,7 – продемонстрировали пять регионов (в 2014 г. – четыре). Но и результатов ниже 0,4, которые можно характеризовать как откровенно неблагоприятные, ни у одного региона по-прежнему нет. Менее 0,5, но близко к этой отметке рейтинг оказался в трех регионах. Таким образом, итоговые результаты эффективности управления в большинстве случаев не очень сильно отличаются от региона к региону. Как правило, благоприятные результаты по одним направлениям сочетаются с более слабыми по другим. Иными словами, крайне мало регионов, которые способны продемонстрировать высокий уровень эффективности по всем направлениям деятельности своих органов власти. Даже в первой десятке есть регионы, которые отличаются неровными позициями в различных частях нашего рейтинга.

Характерной особенностью рейтинга за 2015 год стало небольшое общее снижение эффективности региональной власти в России: средний показатель составил 0,588, тогда как в 2014 г. - 0,592. При этом наименее эффективной и снижающей свою эффективность стала работа региональных властей в финансово-экономическом блоке (итоговый показатель 0,53). Здесь идет нарастание негативных тенденций, с которыми региональные власти по разным причинам не справляются. В социальном блоке итоговая эффективность составила 0,631, а в политико-управленческом – 0,602. При этом в политико-управленческом блоке произошел наибольший общий рост эффективности, также рост наблюдался в социальном блоке, который в целом остается самым успешным. Еще раз подчеркнем при этом, что речь идет не об общем состоянии экономики и социальной сферы в российских регионах, а об усилиях региональных властей, которые, как показывает исследование, можно в этом году оценить позитивно именно в сфере социальной и внутренней политики. В то же время бюджетное управление и инвестиционная политика лучше явно не стали, и в целом антикризисная политика в экономической сфере проводится региональными властями недостаточно эффективно.

Лидером рейтинга вновь стал Татарстан, который занимал первое место и в самом первом нашем рейтинге (во втором рейтинге он оказался на второй позиции). Успешные для Р.Минниханова выборы президента республики сыграли, вероятно, свою роль в улучшении показателей, хотя они и прежде были на высоком уровне. Прежний лидер, Белгородская область, оказалась на третьем месте, а второе место заняла на этот раз Тюменская область (седьмая в прошлом рейтинге). Таким образом, в первой тройке произошло только одно изменение: выбыла Кемеровская область, где свою роль, вероятно, сыграло нарастание экономических проблем в сложном промышленном регионе (хотя А.Тулеев в то же самое время продемонстрировал очень высокий результат своей поддержки на губернаторских выборах). Но Кемеровская область все равно осталась в десятке, на шестом месте. Попадание в тройку Тюменской области также закономерно, поскольку этот регион отличается очень стабильной управленческой ситуацией и имеет больше возможностей для того, чтобы успешно противостоять кризисным явлениям (в прошлом рейтинге она была на седьмом месте).

В целом политическая стабильность и управленческий опыт региональных руководителей по-прежнему остаются важнейшим фактором, позитивно влияющим на эффективность регионального управления. Как правило, в таких регионах складываются и наиболее успешные управленческие команды, способные решать вопросы социальной, финансово-экономической и внутренней политики.

В составе первой десятки остались столичные регионы – Москва (седьмое место, в прошлом рейтинге – четвертое) и Московская область (10 место, в прошлом рейтинге – пятое). Губернатор Калужской области А.Артамонов успешно прошел через свои уже не первые прямые выборы и сумел подтвердить репутацию одного из наиболее эффективных региональных управленцев (четвертое место, в прошлом рейтинге – восьмое). Из нефтегазовых регионов вновь отличился Ямало-Ненецкий АО (пятое место, ранее – девятое). Среди республик Северного Кавказа по-прежнему выделяется Чеченская Республика, наиболее сильным местом которой остается политический блок (общее девятое место, в прошлый раз – шестое).

Таким образом, в составе первой десятки произошло только одно изменение, что свидетельствует о формировании в России группы весьма успешных региональных лидеров. На восьмое место вышла Воронежская область, что отчасти связано с усилиями региональных властей, предпринятыми в процессе подготовки к благоприятным для губернатора А.Гордеева выборам в областную думу (ранее она была 14-й). Напротив, покинул десятку, переместившись на 19-е место, Краснодарский край, что очевидным образом вызвано уходом на федеральный уровень сильного и влиятельного руководителя региона А.Ткачева. Хотя выборы губернатора прошли успешно для его преемника В.Кондратьева, сложности при формировании новой команды и связанная с этим управленческая разбалансировка сказались на результатах.

В группе аутсайдеров ситуация оказалась тоже относительно устойчивой, но все-таки произошли более заметные изменения, чем в группе лидеров. В частности, в этой группе остаются проблемные с управленческой точки зрения регионы Центральной России, такие как Ярославская область (последнее место в этом году, предпоследнее в прошлом) и Тверская область (заняла последнее место в прошлом году, в этот раз переместилась на 80-81 место). Слабые результаты продолжают демонстрировать Карелия (84 место, в прошлом году – 80) и Бурятия (80-81 место, в прошлом году – 81). Немного улучшилось положение Еврейской АО, где поменялся губернатор и прошли выборы (она поднялась на 77 место с 83-го) и Архангельской области, глава которой не без проблем, но избрался на новый срок (73 место вместо 82-го). Напротив, несколько ухудшила позиции Курганская область (83 место, было 78-е). Более существенное ухудшение ситуации с эффективностью управления произошло в Забайкальском крае, оказавшемся на 82-м месте.

Оценка власти в новых субъектах Федерации остается не очень надежной в связи с недостатком необходимых статистических данных. По имеющейся информации и проведенным на ее основании расчетам, можно говорить о повышении эффективности управления в Крыму, который занял очень неплохое 21 место. Севастополь, с которым связано множество известных конфликтов и проблем, заметно отстает от Республики Крым, располагаясь на 58 месте. При этом, в отличие от Крыма, существенной динамики в ту или другую сторону он в 2015 г. не продемонстрировал. В любом случае для уверенной оценки эффективности управления в этих субъектах еще должен пройти не один год.

На уровень и динамику эффективности власти в российских регионах значительное влияние оказывали региональные выборы, проведение антикризисной политики и реализация требований федерального центра в сфере социальной политики. Электоральный процесс, как правило, положительно влиял на эффективность власти, заинтересованной в ее повышении и, в самом деле, продемонстрировавшей наличие не использованных ранее резервов улучшения ситуации. Те же Татарстан, Кемеровская и Калужская области остались в числе регионов с наиболее эффективным управлением, и выборы не составили проблем для их руководителей. Заметный рост эффективности в предвыборный период показала Ленинградская область. Но в то же время в Марий Эл продолжалось отмеченное нами и в прошлом году падение эффективности власти, и это не могло не повлиять на слабый результат Л.Маркелова. По двум другим направлениям результаты были менее однозначными. В целом, как мы уже отметили выше, регионы немного «подтянули» социальную политику, стремясь выполнить обязательства и перед центром, и перед населением. Антикризисная финансово-экономическая политика оказалась далеко не столь успешной.

В итоге динамика эффективности во многих регионах, не относящихся числу ни явных лидеров, ни откровенных аутсайдеров, была очень заметной. Среди тех, кто существенно ухудшил свой рейтинг, переместившись более чем на 10 позиций вниз, оказались Ингушетия, Кабардино-Балкария, Марий Эл, Тува, Удмуртия, Хакасия, Красноярский и Приморский края, Астраханская, Владимирская, Волгоградская, Ивановская, Мурманская, Новосибирская, Самарская области. Список этих регионов – очень разноплановый. Некоторые из территорий прежде считались вполне благополучными, как например, Красноярский край и Самарская область. Другие относятся к числу тех, где трудно создать эффективную власть в силу объективных ограничений. Однако заметим, что во всех этих случаях явно существуют резервы, которые не использовали именно региональные власти. Следует помнить, что любой подобный рейтинг относителен, и это значит, что в других регионах власти добились более заметных положительных результатов, либо не столь сильно ухудшили ситуацию, и это позволило им сохранить или улучшить позиции в рейтинговой таблице.

Кроме того, ухудшились результаты в трех регионах, где к власти пришли новые губернаторы, - Республике Коми, Амурской и Иркутской областях. Напомним, что эти результаты основаны пока главным образом на экспертных оценках, которые не выглядят оптимистическими для новых руководителей, начинающих, с точки зрения экспертов, с низкого старта. Очевидно, что А.Козлову и С.Левченко не хватает ресурсов политического влияния и сильной команды, а в Республике Коми кардинальная замена правящей элиты не позволяет быстро приступить к эффективной работе. Но в любом случае более уверенные выводы об эффективности новой региональной власти можно будет делать только через год.

Список аутсайдеров, как уже отмечено, не так устойчив, как список лидеров. Положительную динамику (рост более чем на 10 позиций) продемонстрировали многие регионы, которые в прошлом рейтинге занимали места не выше 70-го. Это может свидетельствовать о попытках части губернаторов повысить качество работы возглавляемых ими органов исполнительной власти и учесть прежние недоработки. Очень хороший рост показала, например, Брянская область, где прошли выборы, и в целом результаты оказались вполне достойными (в прошлом рейтинге в этом случае использовались главным образом экспертные оценки, поскольку А.Богомаз только пришел к власти осенью 2014 г.). Улучшились позиции еще ряда прежних аутсайдеров - Вологодской, Кировской, Курской и Рязанской областей. В эту группу попала и Северная Осетия, где поменялся глава региона, и эксперты (поскольку в таких случаях мы опираемся на их мнение) стали демонстрировать сдержанный оптимизм в отношении работы нового руководителя республики Т.Агузарова.

Наконец, среди лидеров роста, расположенных, главным образом в средней части рейтинговой таблицы, находятся Карачаево-Черкесия, Мордовия, Ставропольский и Хабаровский края, Ленинградская, Липецкая, Магаданская, Оренбургская, Тульская области, Ненецкий АО. В эту же группу, но благодаря скорее экспертным оценкам, попали Пензенская и Сахалинская области, где Кремль заменил губернаторов. Эти регионы тоже сильно отличаются друг от друга, но, в отличие от группы «неудачников» с ухудшившимися позициями, здесь губернаторы смогли поработать над улучшением результатов. Как правило, впрочем, рост достигался за счет отдельных направлений, но не комплексного улучшения ситуации.

Говоря о перспективе губернаторских выборов ближайших лет, вновь приходится обратить внимание на то, что пока не прошли через выборы главы ряда регионов-аутсайдеров. Возможно, в этом есть своя закономерность, поскольку Кремль не давал согласия на проведение в этих регионах досрочных выборов, но в то же время не принимал и решений о замене таких губернаторов. В число таких проблемных регионов по-прежнему входят Бурятия, Карелия, Тверская и Ярославская области (места не выше 80). К ним примыкает и Пермский край (72 место). Неоднозначно выглядит ситуация с эффективностью власти в Свердловской области (62 место). На 66-м месте располагается Адыгея, где прямые выборы тоже пока не проходили. Резкого ухудшения ситуации во всех этих регионах нет, но уровень эффективности управления оставляет желать лучшего.

Значительно ухудшилась, по нашим расчетам, ситуация в Тыве, ставшей одним из лидеров падения и опустившейся на 78 место, что вряд ли является позитивным сигналом в преддверии выборов, предстоящих, вероятно, в 2017 г. В то же время в преддверии губернаторских выборов будущего года, напротив, рост эффективности власти продемонстрировала Тульская область, есть позитивная динамика в Мордовии, а также в Карачаево-Черкесии, где скоро предстоят непрямые выборы. Среди «середняков» устойчиво держатся Саратовская, Томская и Ульяновская области, а Чеченская Республика остается в десятке лидеров.

В политико-управленческом блоке сразу четыре региона получили оценки, которые можно назвать отличными (более 0,8). Это Татарстан, Кемеровская и Тюменская области, Чеченская Республика. Успешное проведение выборов явно повлияло на высокую политическую эффективности власти в Татарстане и Кемеровской области, главы которых получили самые высокие процентные показатели на своих выборах. Татарстан при этом является лидером сразу по трем направлениям: общественной поддержке власти, эффективности отношений с центром, эффективности бюрократии. По эффективности консолидации элиты первой оказалась Чеченская Республика. Среди главных аутсайдеров - Карелия, Ярославская область и Пермский край. Это регионы, которые по-прежнему ждут прямых губернаторских выборов.

В социальном блоке отличных оценок нет, но группа лидеров вполне закономерна. Ее формируют Татарстан (лидер в образовательной сфере), Москва (ЖКХ), Белгородская область (межнациональные и межконфессиональные отношения) , Тюменская области, к которым примкнула Мордовия. Немного от них отстал Санкт-Петербург, оставшийся при этом лидером в сфере здравоохранения. Среди аутсайдеров находятся как республики с неразвитой социальной сферой (последнее место заняла Ингушетия, предпоследнее - Тыва), так и традиционно отстающие регионы Центральной России (прежде всего Тверская и Ивановская области).

Примечательно, что в финансово-экономическом блоке – наиболее проблемном для регионов - оценку выше 0,7 получила только Тюменская область (она же – лидер по эффективности экономического управления). За ней следует лидер прошлого года – Ямало-Ненецкий АО (в нынешнем рейтинге – лидер по бюджетной политике), а замыкает тройку Татарстан. Сохранила высокие позиции Калужская область, ставшая лидером в инвестиционной политике. В целом же среди лидеров здесь находятся как наиболее богатые регионы, на которые работает их потенциал, так и регионы с успешной бюджетной и инвестиционной политикой. Аутсайдеры (Курганская и Костромская области) получают оценки даже ниже 0,4.

Как и в прошлый раз, мы провели расчет эффективности бюрократии - эффективности вложения бюджетных средств в сферу государственного управления в регионах. Задача состояла в том, чтобы понять, окупаются ли расходы регионального бюджета на общегосударственные нужды высокой эффективностью региональной власти. С помощью метода DEA (см. ниже) мы сопоставили расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ на общегосударственные вопросы (отнесенные к числу чиновников, занятых в органах региональной исполнительной власти) и наш итоговый рейтинг эффективности управления. Анализ показал снижение эффективности расходов на общегосударственные нужды по сравнению с прошлым годом.

Иными словами, расходы бюрократии на собственные нужды связаны с эффективностью ее работы меньше, чем прежде, что не может не настораживать. Только в 12 регионах расчетный показатель превысил 0,9 (в прошлом году – в 24). Максимальным (единица) он оказался в двух регионах. Как и в прошлый раз, это были Татарстан и специфичная Чукотка (где очень маленький бюрократический аппарат), тогда как у Москвы и Белгородской области результат чуть снизился, но остался высоким. Всего же результат свыше 0,9, помимо указанных регионов, продемонстрировали Чеченская Республика, Воронежская, Калужская, Магаданская, Тюменская области, Ненецкий и Ямало-Ненецкий АО, где расходы на бюрократию выглядят наиболее оправданными и эффективными.

Как и в прошлом году, итоговый показатель эффективности бюрократии оказался менее 0,7 в четырех регионах. В списке аутсайдеров остались Тверская и Ярославская области, к которым на этот раз присоединились Бурятия и Забайкалье. В этих регионах расходы на общегосударственные нужды являются наименее эффективными с точки зрения конечного результата работы государственных органов.