у наших идей
есть энергия
+7 (499) 255 53 77
 

Внутриэлитные противоречия и коалиция элит в Новосибирской области: состав, перспективы, риски

01.10.2018

Внутриэлитные противоречия и коалиция элит в Новосибирской области: состав, перспективы, риски

Виктория Мамонова, аналитик АПЭК


К специфическим чертам Новосибирской области принято относить значительный протестный потенциал территории и высокий уровень внутриэлитного противостояния. Именно поэтому одним из главных аспектов интеграции нового губернатора А. Травникова в политическую жизнь региона стало выстраивание диалога с местными элитами.

В первую очередь для Новосибирска характерны противоречия между региональной властью и администрацией областного центра, основанием для которых является сложная бюджетная и в целом экономическая ситуация. Для основных игроков и институтов характерна реальная субъектность. По многим вопросам свою позицию имеют мэр Новосибирска, совет депутатов города, а также законодательное собрание Новосибирской области. Результатом расхождения интересов городской администрации и областной власти часто является открытое противостояние между ними.

1. Старт: «красный» мэр и расколотая элита

Роль, которую играет мэр Новосибирска в жизни региона, во многом предопределена спецификой территории. Новосибирск – третий мегаполис в России. Здесь сконцентрирована большая часть населения всей области. Периферийность территории выражается в относительной абстрагированности от федеральной повестки и придании местными элитами и населением особого статуса городу, а значит, и фигурам в системе управления им. К тому же в условиях отказа от прямых выборов мэра электоральная поддержка А. Локотя на выборах главы города (2014) является важным основанием его устойчивых позиций во взаимодействии с региональной властью.

Эта особенность территории стала одним из барьеров для интеграции врио губернатора А. Травникова в политическую жизнь региона. За последние десятилетия это первый случай, когда в регион был назначен врио губернатора, никак с ним не связанный. Основным способом старой элиты оказать ему сопротивление стала поддержка А. Локотя (прежде всего со стороны экс-губернатора и экс-полпреда президента в Сибири В. Толоконского, который долгое время занимал пост советника мэра и мог оказывать влияние на публичном поле)

Конфликт между мэром и главой региона носил не только межуровневый характер, но и межпартийный. Локоть – «красный» мэр региональной столицы, его победа в 2014 году над кандидатом от «Единой России» В. Знатковым свидетельствовала о высокой поддержке коммунистов в городе. Традиционно «красный анклав» представляет собой Советский район Новосибирска. Высокий уровень поддержки КПРФ - в городах Бердск, Кольцово, Обь, Искитим и Барабинск. При ярко выраженных протестных настроениях в регионе положение А. Травникова зависит от результатов диалога с местными элитами.

2. Команда Травникова: источники рекрутирования

В подобных условиях поддержка федерального центра не является достаточной в борьбе за пост главы региона. Важную роль в усилении реального влияния А. Травникова сыграл принцип формирования его команды, часть которой – это местные игроки. Основной механизм ее формирования - умелое взаимодействие с группами интересов, которые в первую очередь были готовы выступить против А. Локотя.

Довольно продолжительная пауза в назначениях в итоге обернулась новым курсом при формировании областного правительства. Во-первых, была изменена его структура: на каждого заместителя замкнуто несколько министерств. Основные заместители курируют ключевые блоки: В. Знатков курирует инфраструктурно-экономический блок, Ю. Петухов социально-политический. И. Шмидт избавился от приставки и.о. и занял должность министра строительства. Так были укреплены позиции представителей команды В. Городецкого.

Во-вторых, была пересмотрена система отбора кандидатов в кадровый резерв, задана ориентация при отборе кадров на участников проекта «Лидеры России». По поручению А. Травникова полуфиналист конкурса К. Лебедев возглавил управление правового, организационного и кадрового обеспечения Министерства региональной политики Новосибирской области. Эти изменения указали, где А. Травников намерен искать поддержку.

В логике поиска союзников среди местных элит А. Травникову удалось заручиться поддержкой полпреда в СФО С. Меняйло, а также экс-губернатора (в настоящий момент помощника полпреда в СФО) В. Городецкого. При регистрации А. Травникова кандидатом на пост главы региона В. Городецкий стал одним из трех кандидатов в Совет Федерации. Поддержка экс-губернатора обеспечила А.Травникову лояльность ориентированных на В. Городецкого членов правительства и законодательного собрания Новосибирской области, имеющих влияние на мэрию.

3. Совет депутатов и Законодательное собрание как автономные центры влияния

Еще один фактор, который влияет на разноуровневые противоречия между муниципальной и региональной властью, – это автономия Совета депутатов Новосибирска, которая проявляется в частом и категорическом несогласии с проектами, инициированными областной властью. Председатель Совета депутатов Новосибирска Д. Асанцев работает в связке с мэром, защищая идею особого статуса Новосибирска и поддерживая инициативы мэрии. Активная критика муниципальными депутатами высказывалась по поводу ряда региональных проектов: проекта четвертого моста, мусорной концессии и ледовой арены. Неприятие областных решений Советом депутатов Новосибирска становилось базовым основанием усиления конфликтности между уровнями власти.

Способом нейтрализовать этот фактор стало предложение А. Травникова по инициированию значимых для города и региона проектов, начиная с муниципального уровня. Такой формат взаимоотношений, при котором область является проводником решений города на федеральном уровне, - это не только попытка сглаживания конкретно этого повода для противоречий, но и основание, на котором строится дальнейший диалог с местными элитами.

Законодательное собрание Новосибирской области (ЗС НСО) выделилось в самостоятельный центр влияния при предыдущем губернаторе В. Городецком благодаря нынешнему председателю А. Шимкиву. Поддержавшие его депутаты – представители различных партий - составили большую группу, на которую А. Шимкив опирается в принятии тех или иных решений. То, что на значимых позициях в ЗС НСО оказались представители различных партий, обеспечило относительную автономию Заксобрания от исполнительной власти.

Председатель ЗС НСО А. Шимкив еще при предыдущем губернаторе рассматривался как претендент на губернаторское кресло после истечения срока В. Городецкого. В этом контексте взаимодействие ЗС НСО и областного правительства приобрело особый оттенок.

Одним из проявлений высокой конфликтности отношений между двумя ветвями власти при А. Травникове стало внесение правок в закон о госсобственности, который бы позволил депутатам оказывать большее влияние на управление государственной собственностью. Тем не менее консенсус был найден. В целом за время нахождения А. Травникова на посту главы региона этот закон можно считать единственным «актом противостояния» - в дальнейшем явных признаков конфронтации не было.

Новосибирская кампания характеризуется особым вниманием к ней федеральных властей. Во многом именно федеральные игроки формировали позитивную повестку, способствуя росту рейтинга врио губернатора. Встречи А. Травникова с президентом и обсуждение проблем с премьер-министром – эти и другие сигналы местным элитам о ставке Кремля на А. Травникова были весьма заметными. Законодательное собрание восприняло эти сигналы вполне адекватно.

4. Латентные игроки. «Северсталь» и ее интересы

К латентным игрокам стоит отнести бизнес-группы, имеющие интересы в регионе. В первую очередь это крупные игроки федерального уровня. А. Травников рассматривается как политик, близкий к «Северстали» и способный привнести ее влияние в регион. О создании производственных площадок «Северстали» в Новосибирске речи пока не идет. Тем не менее признаки взаимодействия между Новосибирской областью и «Северсталью» уже проявились. «Технопарк Новосибирского Академгородка» и «Северсталь» подписали соглашение о сотрудничестве. Кроме того, в феврале об интересе к Новосибирску заявила туристическая компания TUI, которая входит в группу «Северсталь». Таким образом, факт вхождения «Северстали» в регион с приходом нового главы зафиксирован.

Относительно поддержки А. Травникова бизнес-группами Новосибирска стоит отметить: в регионе нет доминирующих промышленных, финансовых групп, экономика очень диверсифицирована. Отсутствие доминирующих игроков и в то же время наличие большого количества групп интересов усложняют задачу создания систем влияния.

Тем не менее, местные элиты начали встраиваться в предлагаемую систему работы еще до выборов. А. Травников сделал ставку на представителей бизнес-элиты и представителей научного сообщества. Еще перед выборами поддержку А. Травникову были готовы оказать Н. Похиленко, заместитель председателя Сибирского отделения РАН, ректор НГУ М. Федорук, председатель СО РАН В. Пармон, академик РАН Анатолий Деревянко. Среди представителей бизнеса Новосибирска поддержку А. Травникову оказал гендиректор «НЭВЗ-Союз» В. Медведко.

5. Способы интеграции А. Травникова. Стратегия развития региона

Отсутствие у А. Травникова сибирских корней было одной из главных электоральных проблем кандидата. Для Новосибирска такое произошло впервые за десятилетия. В условиях «новосибирского патриотизма» - давнего феномена -- это было проблемой.

Первый способ интеграции А. Травникова в региональную повестку и региональную элиту – это институциональные инструменты, которые помогают не разрешить, но во многом сгладить межуровневые противоречия. Прежде всего это фактически новая модель взаимодействия областной и городской власти. Новый способ взаимодействия подразумевает, что значимые для города и региона проекты инициируются, начиная с муниципального уровня. Тактические и стратегические вопросы принимаются городом, после чего выходят на региональный уровень. Таким образом региональная власть становится проводником местных инициатив на федеральный уровень, а не навязывает свои предложения.

Второй механизм интеграции – это Стратегия развития Новосибирской области, инициированная А. Травниковым. Создание новой Стратегии – это заявка на то, что Травников – не временщик: период действия разрабатываемой стратегии - до 2030 года. Кроме того, к обсуждению Стратегии были привлечены важные группы, на которые опирался А.Травников, в первую очередь – академическое сообщество.

Ставку на академическое сообщество и развитие Академгородка можно рассматривать как отдельную попытку интеграции в политическую жизнь региона. Высокий научный потенциал Новосибирской области является отличительной характеристикой территории. Личное курирование А. Травниковым сферы образования в регионе выделило научную сферу как одно из приоритетных направлений, что обеспечило А. Травникову поддержку академического сообщества.

Фактор, который должен был компенсировать то, что А. Травников не местный – его лоббистские возможности на федеральном уровне. Инфраструктурные инициативы А. Травникова со временем приобретают все более реальные очертания: крупные инфраструктурные объекты попали в проект комплексного развития магистральной инфраструктуры, который подготовило Минэкономразвития. Кроме того, это планы по развитию Академгородка и обсуждение с президентом поддержки аграрного сектора Новосибирской области.

При этом позиции А. Травникова должны были усилить местные кадры. Инициативную группу по выдвижению А. Травникова возглавил политический тяжеловес - депутат Госдумы А. Карелин, пользующийся высокой узнаваемостью в регионе.

6. Соглашение «Травников-Локоть-Шимкив»: коалиция сдерживания

Относительно невысокая явка и абсолютное лидерство А. Травникова на выборах губернатора (64,52%) - это результат создания квазипредвыборной коалиции, «коалиции сдерживания», которая позволила нейтрализовать главных оппонентов. С одной стороны, коалиция разрядила политическую напряженность, с другой - снизила интерес к выборам в результате восприятия их как безальтернативных. Именно поэтому оппозиционная специфика региона на этих выборах никак не проявилась в рамках электорального поля. В основном она выразилась в протестных акциях, проходивших в регионе, которые, естественно, стали негативным фоном для избирательной кампании.

Основная активность сместилась на май-июнь, когда и заключались договоренности. Итогом и главным достижением политики А. Травникова стало соглашение о взаимной поддержке «Травников – Локоть – Шимкив», которое позволило нейтрализовать основные центры новосибирских элит в избирательной кампании.

Главная антигубернаторская группа Локоть-Толоконский несла в себе угрозу повторения иркутского сценария в Новосибирской области. Июньское соглашение о взаимной поддержке А. Травникова и А. Локотя основывалось на том, что главные цели «красного мэра», которые изначально входили в его избирательную программу в кампании по выборам губернатора, будут достигнуты вне рамок публичной борьбы. Главное условие – сохранение выборности должности мэра Новосибирска и придание Новосибирску особого статуса (законопроект об особом статусе города). При всей популярности мэра и его высоких шансах на успех в губернаторской кампании для А. Локотя участие в губернаторской кампании – угроза обнародования городских проблем. Это значительно уменьшало шансы его переизбрания на новый мэрский срок в случае неудачи в губернаторских выборах. В итоге публичный фронтмен антигубернаторской коалиции А. Локоть отказался от участия в губернаторских выборах, тем самым оставив поддержавшие его элиты без рычага воздействия на избирательную кампанию.

Еще одной важной составляющей соглашения стала поддержка А. Травникова спикером ЗС НСО А. Шимкивом. Несмотря на беспартийность, А. Шимкив долго рассматривался как один из кандидатов для участия в праймериз и в самой избирательной кампании. При этом А. Шимкив является определенным центром консолидации новосибирских элит. Ресурсы, которые есть у этого игрока, позволяют ему проявлять автономию в определенных вопросах, а «беспартийный» статус - взаимодействовать с «красными» силами. А. Шимкив – это как раз тот случай, когда ключевые узлы перераспределения ресурсов сопрягаются с формальным статусом участника. А. Шимкив - гендиректор ОАО «Новосибирскнефтепродукт ВНК», также под его контролем находятся ЗАО «Заречная» и ЗАО «Преображенское», специализирующиеся на животноводстве, ЗАО «Агрофирма «Лебедевская» и Евсинская птицефабрика. Все это означает почти полный контроль над животноводческим рынком области.

7. 2019: риски коалиции и выборы мэра

Создание коалиции ранее открыто противодействовавших друг другу игроков в целом является благоприятным фактором для развития Новосибирской области. Сглаживание внутриэлитных противоречий позитивно сказывается на решении задач экономического характера.

Первым вопросом, над которым правительство области и мэрия работали совместно после июньского соглашения, стало строительство Дзержинской линии Новосибирского метрополитена. Его продвижение прошло по новой схеме, предложенной А. Травниковым: правительство области поддерживает инициативы города на федеральном уровне.

Нейтрализация серьезных оппонентов позволила А. Травникову изменить свою позицию по ряду важных для региона вопросов. Одним из них является вопрос о расторжении мусорного концессионного соглашения, подписанного в 2016 году с компанией «Экология-Новосибирск».

Однако отсутствие кандидата от КПРФ помешало канализации протестных настроений в регионе с повышенной протестной активностью. Именно поэтому эффект от созданной коалиции для региона нельзя считать однозначно позитивным. Кроме того, соглашение несет издержки и для самих игроков.

Главный выгодоприобретатель достигнутого соглашения – А. Травников. Отсутствие главного оппонента позволило ему одержать победу с минимальными усилиями. Это представляет собой серьезную опасность в будущем. Выборы губернатора Новосибирской области интерпретируются многими представителями элиты как ограниченно конкурентные, ведь единственным узнаваемым кандидатом этой избирательной кампании стал депутат Госдумы Д. Савельев (ЛДПР). Впоследствии это может быть использовано местными элитами как аргумент против нового губернатора.

Риски для мэра Новосибирска А. Локотя в результате соглашения более серьезны. Во-первых, это угроза потери А. Локотем собственной субъектности. Как дальше будут складываться отношения мэра и губернатора, остается большим вопросом - при том, что следующую часть соглашения должен выполнить А. Травников. Зависимость от поддержки несостоявшегося оппонента ставит под угрозу автономию мэра Новосибирска, ранее весьма существенную.

Во-вторых, снятие кандидатуры А. Локотя с выборов и поддержка, оказанная им А. Травникову, вызвали недовольство групп, которые входили в коалицию Локоть-Толоконский, а также непонимание со стороны части элиты КПРФ. Реакция на сложившуюся ситуацию проявилась при обсуждении в горсовете отмены общественных слушаний по градостроительству. Ряд депутатов от КПРФ выступили против мэра.

Также очевидна неравноценность договора: неучастие кандидата от «Единой России» не делает результат выборов мэра-2019 предсказуемым в той же степени, что и результат выборов губернатора. На фоне происходящих событий активизируются кандидаты других партий, в том числе группа Илюхина – Гудовского («Родина»). Учитывая имиджевые издержки А. Локотя в результате отказа от участия в выборах губернатора и в связи с этим потерю части электората, предстоящая мэрская кампания не будет для него такой же легкой, как губернаторская - для А. Травникова.

Сложившаяся коалиция – результат диалога противостоящих друг другу сил при содействии федерального центра. В послевыборный период главной задачей для А. Травникова станет исполнение достигнутых договоренностей. Это означает обеспечение постоянного воздействия на группы, активизирующиеся накануне мэрских выборов. Эффективное влияние на выборы мэра Новосибирска и станет главным вызовом для нового губернатора.