Аналитический доклад

Анастасия Салаватова, аналитик АПЭК

Политическая ситуация в Курганской области сегодня стабильна. Показателен один из самых высоких по стране электоральных результатов врио главы региона: В.Шумков победил на губернаторских выборах 8 сентября, получив 80,86% голосов избирателей. Однако в этой точке В.Шумков - на пике поддержки и влияния. Объективные противоречия, которые наблюдаются в разных сферах региональной политики, в том числе в связи с ожидаемым снижением внимания со стороны федерального центра на поствыборном этапе, неизбежно приведут к обострению кризисных тенденций, а затем к снижению уровня поддержки власти в целом и губернатора лично. В текущей ситуации руководство Курганской области в целом переоценивает благоприятные факторы и недооценивает риски. Инерция периода избирательной кампании, присущая политическому стилю В.Шумкова, не является ответом на фундаментальные вызовы и противоречия, которые сформировались в регионе в последние годы. А слабое давление «снизу» не позволяет власти оценить все последствия такого консенсуса, основанного на ситуативном купировании потенциально протестных тем.

Предэлекторальная логика и поствыборные противоречия

В.Шумков был назначен на пост врио губернатора Курганской области в октябре 2018 года, задолго до дня голосования, и относится к т.н. “первой волне” отставок и назначений в рамках прошедшего электорального цикла. До момента избрания и официального вступления в должность В.Шумков на своем посту находился фактически год. Все это время он ожидаемо действовал в предэлекторальной логике.

В ходе кампании решались текущие задачи повышения узнаваемости нового главы региона и мобилизации электората, выстраивания базовой коммуникации с элитными группами и демонтажа наследия прежней управленческой команды (лишь частичного – масштабный удар по представителям команды экс-губернатора А.Кокорина не предполагался и не был, в сущности, необходим), купирования противоречий социально-экономического характера с помощью локальных решений и снижения протестной активности, привлечения внимания к региону со стороны федерального центра. Основной фокус активности врио главы региона так или иначе был направлен на достижение краткосрочного эффекта и на максимизацию электорального результата, тогда как для решения системных проблем было сделано недостаточно.

На поствыборном этапе неизбежно произойдет обострение этих противоречий: появится необходимость принятия всех отложенных социально непопулярных решений при одновременном сокращении внимания и поддержки со стороны федерального центра. Существует и вероятность того, что внутриэлитный консенсус, в которым были заинтересованы все участники в ходе кампании, будет трансформироваться, становиться более хрупким и менее обязывающим. Наконец, некоторые ситуативные лоббистские успехи В.Шумкова на посту врио губернатора (откладывание мусорной реформы, роста энерготарифов и пр.) теперь с высокой вероятностью будут играть против него, делая момент «входа» в непопулярные реформы особенно болезненным.

Экономика: бремя монополизма

В Курганской области традиционно сложная социально-экономическая ситуация, что само по себе ставит региональное руководство в уязвимое и крайне зависимое от федерального центра положение: многие задачи не могут быть решены без существенного внешнего финансирования. С течением времени количество вызовов, которые требуют оперативного решения, увеличивается, так как, например, степень износа объектов инфраструктуры превосходит темпы восстановления, задаваемые программами развития, а проблемы оттока населения, безработицы, закрытия предприятий носят масштабный характер. При этом высокая миграционная убыль населения и увеличение доли граждан пожилого возраста в регионе особенно ощутимы.

В последние годы в Курганской области, как и в среднем по всем регионам, отмечается положительная динамика роста валового регионального продукта, но в относительных значениях по сравнению с другими субъектами Федерации область выглядит довольно слабо и занимает 62-е место, при этом входит в группу лидеров по масштабам дотаций со стороны федерального центра.

В период избирательной кампании В.Шумкову удалось отложить несколько социально непопулярных решений, которые в ближайшее время вернутся в повестку дня, и с особой остротой.

Прежде всего это касается “мусорной реформы”, отложенной в связи с неготовностью региональной инфраструктуры и отсутствием ясности в ситуации с главным оператором по обращению с ТБО. В декабре 2018 года правительство Курганской области вынуждено было расторгнуть договор с ООО “Компания Рифей”, связанной с группой свердловских энергетиков А.Боброва и А.Бикова, после предупреждения УФАС – в апреле компания была выбрана единым региональным оператором по обращению с ТБО, в результате чего тариф на вывоз мусора мог увеличиться в 10 раз. Приостановка реформы, отказ от утвержденной ранее и создание новой территориальной схемы по обращению с отходами (прежняя схема подразумевала создание 3 полигонов в области с соответствующим ростом транспортных расходов, новая – 11) позволили В.Шумкову избежать эскалации общественных настроений вокруг “мусорной реформы” в период избирательной кампании, но далее этот вопрос откладываться не может.

После неудачной попытки найти оператора в начале сентября главным региональным оператором по обращению с ТКО в Курганской области выбрана компания “Чистый город” – единственный участник торгов. Компания давно работает на территории области, ее доля в региональном рынке вывоза отходов составляет около 70% (компания связана со свердловским бизнесменом Д.Елизаровым). По некоторым данным, заключение контракта с компанией «Чистый город» стало возможно в силу договоренностей с бывшим вице-губернатором А.Саносяном, который к настоящему моменту свой пост покинул. Особенностью Курганской области отраслевые эксперты считают невыгодные для коммерческих операторов условия работы, поэтому сценарий очередного повышения тарифов не исключен. Несмотря на то, что выбор компании “Чистый город” в качестве регионального оператора, имеющего к тому же курганскую регистрацию, представляется приемлемым (хотя компания не имеет опыта работы в качестве регионального оператора и ранее занималась вывозом мусора, то есть работала на одной из фаз процесса), в действительности эффект от “мусорной реформы” только предстоит оценить. Так или иначе, точка “входа” в реформу в начале 2020 года будет болезненной. В правительстве региона по-прежнему не готовы публично заявить, как изменится финансовая нагрузка на жителей и на каком уровне будут установлены новые тарифы.

То, что тарифы достигнут достаточно высокого уровня даже в региональном аспекте, сомнений не вызывает: для Кургана предельный тариф может быть установлен на уровне 87 рублей, для Шадринска и сельских территорий – 63 рублей. Для сравнения: сетка тарифов в Челябинской области варьирует от 58 рублей до 77 рублей в месяц. Более того, В.Шумков анонсировал тарифы на уровне 50-60 рублей, что может стать причиной конфликтов между региональными властями, которые стремятся избежать репутационных рисков и сдержать обещания по социально напряженным темам, и региональным оператором, который и так - в его понимании, конечно, - вынужден работать в невыгодном с коммерческой точки зрения регионе. В обсуждаемые тарифы для Курганской области не включена инвестиционная составляющая, то есть дополнительных вложений в развитие инфраструктуры не предусмотрено. При этом для жителей региона публичный смысл реформы будет неочевидным, за исключением появления дополнительной расходной строки.

Помимо роста тарифов, ситуация в Курганской области создает дополнительные риски для реализации реформы: отсутствие дополнительного финансирования на рекультивацию действующих мусорных полигонов и плана мероприятий по борьбе с нелегальными мусорными свалками, возможный передел рынка возки мусора (поскольку оператором назначена компания, специализирующаяся на этом сегменте), крайне низкий уровень собираемости платежей за коммунальные услуги в регионе.

В региональной традиции считать тарифы на электроэнергию в Курганской области самыми высокими в УрФО.[1] В конце прошлого года принято решение заморозить рост тарифов, оставив их на уровне 2018 года. Кроме того, в ходе кампании врио губернатора заключил с «Корпорацией СТС» соглашение о снижении тарифов в регионе на 15-20%. Механизм сдерживания тарифов заключался в ограничении региональной составляющей, т.н. сетевой надбавки, то есть был возможен исключительно благодаря договоренностям с «Корпорацией СТС», обратные условия которых неизвестны.

Тем не менее очевидно, что договоренности носят краткосрочный характер. «Газпром Межрегионгаз Курган» уже с 1 октября повысила цены на природный газ для населения Курганской области. Рост тарифов ожидается на уровне 3,8%, при этом их увеличение планируется в дальнейшем в разных сегментах услуг. Эта тенденция еще раз указывает на отсутствие системной работы региональной власти с представителями крупного бизнеса, а с исчезновением механизмов электорального сдерживания проблемы только возрастут в масштабах.

Необходим многовекторный подход с участием ключевых региональных игроков, принятие системы мер по стимулированию развития промышленности, открытию новых предприятий, увеличению количества потребителей, что должно привести к снижению тарифов.

В регионе в критическом состоянии находится коммунальная сфера, что связано главным образом с высокой степенью износа инфраструктуры. В Кургане снабжение потребителей питьевой водой, прием и очистку стоков на очистных сооружениях осуществляет АО «Водный Союз». АО «Водный Союз» взяло в аренду изначально убыточное предприятие - местный водоканал, но оценить состояние сетей смогло только тогда, когда сотрудники компании приступили к их обслуживанию. На сегодня более 76% водопроводных и более 95% канализационных сетей в Кургане имеют 100%-й износ. Установленный тариф не покрывает даже текущую производственную деятельность «Водного Союза», не говоря об инвестиционной составляющей. Следовательно, компания много лет борется на увеличение тарифов, которые, как она настаивает, растут темпами медленнее реальной инфляции: так, АО «Водный союз» настаивает на 40%-м повышении тарифа на воду и водоотведение. Проблема усугубляется с учетом необходимости масштабной модернизации имеющейся инфраструктуры.

Таким образом, в сфере обращения с ТБО, энергетики и коммунального хозяйства основные противоречия связаны с коммерческими убытками, которые терпят компании, отсутствием средств на модернизацию имеющейся инфраструктуры, с одной стороны, и с недовольством жителей области имеющимися тарифами и уж тем более с неготовностью к их повышению. Региональные власти находятся в крайне уязвимом положении, лавируя между требованиями и интересами жителей и бизнеса, работающего в регионе.

Риски муниципальной реформы

На этапе кампании власти региона анонсировали проведение в 2020 году масштабной муниципальной реформы, в ходе которой планируется объединить ряд районов Курганской области. Реформа является личной инициативой В.Шумкова. Хотя, по данным опросов общественного мнения, жители реформу поддержали, в регионе нет консенсуса относительно целесообразности укрупнения муниципалитетов. Против реформы уже выступил зампред Курганской облдумы В.Кислицын (КПРФ). Основные опасения связаны с тем, что на фоне упразднения муниципальных институтов разрыв между властью и жителями только усилится. Так, экономия на муниципальном аппарате представляется не самым разумным способом сокращения издержек: именно на местный уровень власти ложится основная ответственность по непосредственной коммуникации с жителями отдаленных районов.

Главный риск муниципальной реформы заключается в упразднении нескольких сотен сельских советов и администраций, других органов местного самоуправления. В конечном счете это приведет к централизации процесса принятия решений, но вместе с тем - к потере понимания специфики отдельных территорий. Особенно это касается удаленных районов, которые и так довольно изолированы, но могут полностью исчезнуть из региональной повестки. Косвенным следствием в таком случае станут административная инерция и рост недовольства на локальном уровне. К тому же для этого в Курганской области есть достаточные социально-экономические предпосылки. В региональной элите нет консенсуса относительно целесообразности реформы - в том числе потому что это ударит по муниципальным кадрам, которые сейчас имеют свою нишу в системе.

В условиях избирательной кампании поддержка со стороны федерального центра – в Курганской области и в других регионах - закономерно была усилена. В поствыборной ситуации масштаб федерального финансирования будет сокращен, а с учетом высокой зависимости региона от этого фактора эффективность решения текущих задач может снизиться. Курганская область, выходя из текущей электоральной повестки, не является приоритетом с точки зрения выделения дополнительного финансирования, тогда как собственные ресурсы региона весьма ограничены.

Активное участие федерального центра в курганской региональной повестке на этапе кампании заключалось в выделении дополнительного финансирования и постоянных встречах врио губернатора с федеральными политиками. В первый месяц после выборов информационная повестка заметно опустела: вместо информации о поддержке В.Шумкову со стороны тех или иных представителей федеральной элиты стало больше региональной проблематики и описания кадровых вопросов в областном правительстве.

Протест: ограниченная эскалация

Уровень протестной активности в Курганской области оценивается как достаточно низкий, несмотря на серьезные вызовы социально-экономического и экологического характера. Факторами деэскалации общественных настроений служат высокий отток населения и значительная доля жителей пенсионного возраста. Это ограничивает возможности мобилизации в рамках различных оппозиционных движений.

Тем не менее в Курганской области в последние годы сформировалось экологическое движение, выступающее против дальнейшего развития опасных производств на территории региона.

Исходной точкой для объединения эко-активистов стал проект АО “Далур” (структура “Росатома”) по добыче урана в Звериноголовском районе Курганской области. Существуют опасения, что такая добыча может привести к загрязнению реки Тобол, то есть к экологической катастрофе, которая коснется и других регионов. Компания “Далур” давно работает на территории Курганской области, где уже разрабатывается несколько урановых месторождений. Основные претензии активистов, объединившихся в движение “Курган-Антиуран”, касаются конкретного проекта с учетом специфики места и способа добычи. Однако общий уровень тревожности, или “радиофобии”, в регионе достаточно высокий. Пик активности движения “Курган-Антиуран” приходился на прошлые годы, тогда как в ходе избирательной кампании движение практически ушло из информационной повестки. Более или менее последовательно активистов поддерживало местное отделение КПРФ. Предпринимались неудачные попытки проведения референдума: в начале сентября региональный избирком в очередной (в девятый) раз отказал активистам в проведении местного референдума по вопросу целесообразности увеличения добычи урана в регионе. С одной стороны, активность протестного движения по конкретному проекту, очевидно, в значительной мере свернута (судя по всему, по причине того, что проект фактически реализуется, несмотря на акции протеста), хотя и не полностью. С другой стороны, это мало способствовало снижению уровня тревожности относительно радиационного фона в регионе, так что лозунги эко-движения приобрели более общий характер. Понятно, что отсутствие конкретной проблематики ограничивает протестную мобилизацию, но общие страхи и недовольство прямо проецируются на региональную власть.

Так, например, губернатор В.Шумков избегает прямых заявлений относительно экологической ситуации в регионе и проектов по добыче урана. В сравнении, например, с челябинским губернатором А.Текслером, который все же несколько раз публично высказался по проблеме “Томинского ГОКа”, также ставшего триггером масштабного экологического движения в регионе, В.Шумков ограничивается односложными комментариями общего характера. В результате эко-активисты в ходе акций протеста и одиночных пикетов призывают лично губернатора В.Шумкова включиться в решение ситуации или как минимум не игнорировать ее.

Во-вторых, усилению уровня тревожности способствовало недавнее решение о размещении в Курганской области (город Щучье) наряду с несколькими другими регионами специальных комплексов по переработке отходов I и II класса опасности на базе бывших предприятий по утилизации химического оружия. Реализацией проекта займется дочерняя структура «Росатома» - «РосРАО». В случае успешной реализации проекта ввод нового предприятия состоится в 2023 году. Решение уже вызвало недовольство жителей регионов, где планируется разместить соответствующие комплексы. В Курганской области не исключен кумулятивный эффект: напряженность вокруг ситуации с добычей урана не нивелирована, наоборот, усилена новой инициативой, так или иначе касающейся размещения в регионе опасных в понимании большинства жителей предприятий.

О высоком уровне социальной напряженности в регионе свидетельствует показательная сентябрьская акция медработников противотуберкулезного диспансера, расположенного в поселке Чернавск Курганской области, которые в одностороннем порядке отказались от своих избирательных прав ввиду «бессмысленности процедуры». При этом вряд ли в регионе возможен масштабный социальный протест в краткосрочной перспективе – единственным поводом для консолидации остается экологическая повестка, тогда как проблемы социально-экономического характера вызывают только локальный протест со слабым резонансом. Впрочем, риски политизации социальных противоречий остаются и во многом зависят от активности оппозиционных партий и движений.

Предвыборный консенсус элит: начало деконсолидации

В Курганской области пока отсутствуют внутриэлитные противоречия и конфликты такого уровня, чтобы это приводило к серьезным проблемам с управляемостью. Группы элиты, ориентированные на бывших губернаторов О.Богомолова и А.Кокорина, во-первых, деконсолидированы и не формируют единые политические субъекты; во-вторых, представители прежней элиты на индивидуальном уровне встроены в команду В.Шумкова, а наиболее одиозные из них оттеснены на периферию региональной политики. Такая конфигурация сложилась вскоре после назначения нового главы региона и без особых противоречий, так что говорить об особых усилиях В.Шумкова по консолидации регионального элитного поля не приходится. Скорее изначально обстановка не располагала к ситуации жесткого противостояния между региональными группами интересов.

Перед В.Шумковым стояло несколько задач. Прежде всего - обеспечить бесконфликтный транзит власти, что было реализовано в основном без осложнений в силу вышеуказанных причин. К другим задачам по части внутриэлитного взаимодействия можно отнести формирование собственной команды на уровне областной администрации, выстраивание коммуникации с региональным отделением «Единой России» и с представителями регионального и федерального бизнеса. Отдельно стоит отметить задачу нивелирования противоречий между административным центром и вторым городом региона (Шадринск), так как экс-губернатор А.Кокорин был выходцем из Шадринска и, находясь на губернаторском посту, во многом руководствовался интересами родного города, чем вызывал раздражение курганской элиты.

Кроме того, определенную роль играют представители региона на федеральном уровне. В большей степени это касается сенаторов, назначение которых более чувствительно к позиции регионального руководства, в меньшей - депутатов Госдумы, которые сохраняют дистанцию и в ходе кампании, например, активного участия не принимали. В.Шумков принял решение о сохранении поста за действующим представителем Курганской области в Совфеде Е.Перминовой. Второй действующий сенатор С.Лисовский в скором времени должен будет пройти процедуру переназначения через облдуму.

Тем не менее в сфере внутриэлитных отношений можно отметить ряд нарастающих проблем.

Во-первых, в команде В.Шумкова сохраняются кадровые проблемы. Хотя роспуск правительства после выборов следует из регионального законодательства и считается формальностью, в действительности распределение функционала между чиновниками областной администрации по-прежнему неочевидно. В ближайшее время должна быть утверждена новая структура регионального правительства. В результате некоторые позиции могут быть упразднены (например, должность первого заместителя губернатора, которую сейчас занимает А.Саносян), а на некоторых позициях будут проведены перестановки (анонсируется назначение руководителя аппарата губернатора О.Куташи на пост вице-губернатора). Так или иначе, ясности по кадровому вопросу до сих пор – как, собственно, и понимания, что представляет собой команда губернатора В.Шумкова. Создается впечатление, что назначения носят ситуативный характер. Более того, на этапе кампании неоднократно анонсировался переход после выборов действующего вице-губернатора по внутренней политике В.Кузнецова в федеральный центр. Следовательно, нельзя утверждать, что текущие конфигурации носят долгосрочный характер.

Во-вторых, опасаясь дополнительных репутационных рисков, В.Шумков дистанцировался от партии “Единая Россия” в ходе губернаторской кампании. При этом в Курганской области губернаторская кампания совпала с кампанией по выборам депутатов гордумы административного центра. В.Шумков принял решение об участии в выборах в порядке самовыдвижения, фактически отказавшись от сценария “сшивки” двух кампаний. Вероятно, В.Шумков полагал, что негативные аспекты имиджа партии смогут повлиять на его собственное позиционирование, однако впоследствии эпизодическое участие врио губернатора в муниципальной кампании оказалось необходимым для поддержки кандидатов от партии. Тем не менее отчуждение между областной администрацией, с одной стороны, и региональным отделением “Единой России” и фракцией партии в гордуме Кургана, с другой, - закрепилось.

В-третьих, на повестке дня стоит вопрос выстраивания отношений с муниципальной элитой и проведения ротации, который на этапе избирательной кампании откладывался, так как речь идет о длительном и сложном процессе. На первом этапе, вероятно, особое внимание будет уделено главам крупных городов: Курган, Шадринск. Хотя мэр Кургана А.Потапов был назначен весной после отставки бывшего мэра С.Руденко, это назначение изначально было воспринято как временное. В Шадринске ожидаются масштабные кадровые перестановки с учетом того, что город считался опорным для экс-губернатора А.Кокорина. В перспективе ревизия должна коснуться руководства других муниципалитетов, особенно на фоне анонсированной В.Шумковым муниципальной реформы. С учетом возможных сокращений следует ожидать роста противоречений в отношениях региональной и муниципальной элиты.

Вызовы для В. Шумкова

Таким образом, губернатор Курганской области В.Шумков и его формирующаяся команда стоят перед целой серией системных вызовов, которые неизбежно приведут к негативной динамике показателей его поддержки. Сегодня эта поддержка обусловлена исключительно предвыборной мобилизацией и находится в пиковой точке, что может создать различные иллюзии для руководства области. Текущие вызовы таковы:

1) необходимость принятия отложенных социально непопулярных решений и запуска болезненных реформ, негативный эффект от которых будет усилен в силу высоких ожиданий от власти по защите социальных прав жителей, сформированных в ходе избирательной кампании;

2) отсутствие ясной повестки диалога с представителями региональной элиты и бизнеса, акцент на ситуативные договоренности и давление;

3) отсутствие консенсуса по модели устройства муниципального уровня власти и целесообразности укрупнения районов;

4) общие проблемы социально-экономического характера;

5) высокий уровень тревожности в сфере экологии, потенциально значительные риски новой волны протестной мобилизации.