Аналитический доклад

На фоне роста протестных настроений вокруг строительства мусорного полигона возле поселка Шиес губернатор Архангельской области И. Орлов, возглавлявший регион с 2012 года, 2 апреля ушел в отставку. Новым руководителем области был назначен глава Ненецкого автономного округа (НАО) А.Цыбульский, а сам округ возглавил его заместитель Ю.Бездудный. Вслед за сменой власти последовало заявление о возможном объединении субъектов так называемой архангельской «матрешки»: будучи сложносоставным субъектом, Архангельская область включает в себя НАО, сохраняющий автономию. Объединения не произошло – во всяком случае, пока. Однако дискуссия о параметрах возможной интеграции, о конфигурации интересов субъектов, прежде всего бюджетных, и о развитии Арктического региона задает повестку избирательной кампании и в Архангельской области, и в НАО, и даже отчасти в Республике Коми.

Объединение регионов как кампания

Последняя волна объединения субъектов Федерации прошла в начале 2000-х гг. и завершилась присоединением автономных территорий, образованных по этническому принципу, к более крупным краям и областям (например, объединение Коми-Пермяцкого автономного округа и Пермской области в Пермский край, Корякского автономного округа и Камчатской области в Камчатский край и др). Причины объединения, как правило, бюрократические и экономические. Они сводятся к централизации принятия управленческих и бюджетных решений, что необязательно происходит в ущерб интересам «присоединенного» субъекта, хотя, конечно, зависит от специфики, а именно от изначального наличия или отсутствия ресурсов. Несмотря на этнический характер автономий, экономический сепаратизм - в случае его наличия - здесь все же первичен. Если бы инициатива с объединением Архангельской области и НАО была реализована, то в России остался бы только один субъект подобной конфигурации – Тюменская область с входящими в ее состав Ханты-Мансийским (ХМАО) и Ямало-Ненецким (ЯНАО) автономными округами.

В конце мая по итогам заседания окружного политсовета «Единой России» в Нарьян-Маре секретарь генсовета партии А.Турчак заявил, что вопрос о референдуме по объединению Архангельской области и НАО пока закрыт. Это решение было предопределено негативной реакцией жителей НАО, воспринявших перспективу объединения как угрозу потери идентичности и перераспределения финансовых потоков в пользу Архангельска – что и так происходит, но в меньших масштабах. Хотя врио главы региона Ю.Бездудный подписал со стороны НАО меморандум «О намерении образования нового субъекта РФ путем объединения Архангельской области и Ненецкого автономного округа», он все же является «варягом» для местных элит, как и бывший глава региона А.Цыбульский. Таким образом, инициатива о создании нового северного региона фактически была остановлена сопротивлением субъекта с населением около 40 тысяч человек и серьезной ресурсной базой.

В сентябре в Архангельской области и НАО пройдут выборы губернаторов, хотя в автономных округах они носят непрямой характер – глава региона избирается собранием депутатов по предложению президента. Так или иначе, повестка объединения - или включения НАО в состав Архангельской области на правах периферийной территории, как она воспринимается внутри автономного округа, - будет оказывать влияние на политическую динамику в обоих субъектах, но в первую очередь, конечно, в Нарьян-Маре.

Очевидно при этом, что инициатива об объединении субъектов исходила от федерального центра. Вполне возможно, что концептуально она соответствовала долгосрочным целям развития Арктики и в каком-то смысле действительно могла способствовать повышению престижа регионов как форпоста России в Арктическом регионе, глобальное значение которого возросло колоссально в последние годы. Но эти смыслы не были артикулированы - вплоть до того, что отсутствовал даже консенсус по поводу названия нового субъекта: будет это «большая» Архангельская область или нечто иное? В результате дискуссия ожидаемо свелась к проблемам российского федерализма и ограничениям полномочий субъектов.

Архангельская область и НАО: полномочия субъектов и конфигурация интересов

Регионы изначально занимают разные позиции в системе территориального разделения труда в силу особенностей экономической специализации, поэтому их базовые возможности зачастую несопоставимы. В российской федералистской практике используются механизмы бюджетного выравнивания, которые заключаются в перераспределении налоговой базы и финансовых потоков между разными уровнями власти (федеральный, региональный, муниципальный) для устранения бюджетных диспропорций. Хотя проблемы федерализма, в том числе российского, не сводятся к межбюджетным отношениям, именно они вызывают множество споров и дискуссий, а в контексте пересмотра сложившейся конфигурации субъектов Федерации становятся ключевым фактором эскалации.

Согласно п. 2 ст. 56 Бюджетного кодекса РФ в бюджеты субъектов Федерации подлежат зачислению доходы от следующих федеральных налогов и сборов: налог на прибыль организаций (текущая ставка 20%, из них 17% зачисляется в бюджет субъекта), налог на доходы физических лиц, различные виды акцизов, частично налог на добычу полезных ископаемых (проблемный момент – НДПИ в виде углеводородного сырья, имеющий особое значение для НАО, полностью поступает в федеральный бюджет) и некоторые другие. Один из наиболее устойчиво поступающих налогов, НДС, в полном объеме остается в федеральном бюджете. Поэтому неоднократно звучали предложения либо о передаче НДС на региональный уровень с переводом в федеральную часть налога на прибыль, либо о частичной передаче НДПИ на региональный уровень.

В случае сложносоставных субъектов очевиден ряд дополнительных проблем в выстраивании межбюджетных отношений не только с федеральным центром, но и между областью и округом. Такой проблемой является разграничение полномочий между Архангельской областью и входящим в ее состав Ненецким автономным округом. Оно регулируется «Договором между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа о взаимодействии при осуществлении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации», последняя версия которого была утверждена в 2014 году.[1] Договор принят на перспективу до 31 декабря 2021 года, но дополнительным соглашением его действие продлено до конца 2022 года.

В статье 3 этого договора установлено, что доходы от федеральных налогов и сборов, зачисляемые в бюджеты субъектов Федерации и собираемые на территории НАО, подлежат зачислению в бюджет Архангельской области, за исключением доходов от федеральных налогов, зачисляемых в бюджет НАО по определенным нормативам. Таким образом, от региональной части федеральных налогов, собираемых на территории НАО, значительная доля и так автоматически зачисляется в бюджет Архангельской области, что вызывает недовольство жителей округа – этих отчислений могло бы не быть, если бы округ стал полноправным субъектом. В то же время в случае окончательного слияния даже текущие, установленные договором о разграничении полномочий нормативы были бы упразднены. Например, сейчас от предусмотренного нормативами налога на прибыль, часть которого остается на уровне субъектов РФ, в бюджет НАО в итоге перечисляется около 6%. Нормативы для НАО следующие: по налогу на прибыль организаций - 35%, по НДФЛ – 50%, по НДПИ – 30%.

На постсоветском этапе истории Ненецкий автономный округ фактически обладал полномочиями полноправного субъекта, но в 2007 году глава НАО В.Потапенко согласился на передачу части полномочий, в том числе бюджетных, Архангельской области. В.Потапенко относился к числу губернаторов-«варягов», как и многие в НАО.

Любое обсуждение объединения регионов запускает в НАО волну требований о получении самостоятельного статуса. Две противоположные тенденции - одна из них в виде внешней угрозы – являются заметными факторами региональной политики с момента распада СССР. Попытки выхода НАО из состава Архангельской области блокируются федеральным центром, руководство НАО при этом традиционно блокирует инициативы о слиянии (бюджетов).

Экономический смысл объединения справедливо определяется большинством наблюдателей как решение бюджетных проблем Архангельской области за счет богатого углеводородными ресурсами НАО, то есть бюджетное выравнивание. При этом нельзя сказать, что Архангельская область лишена собственной экономической базы. В регионе расположены такие крупные предприятия, как северодвинский «Севмаш», Архангельский целлюлозно-бумажный комбинат; развитая лесная и рыбная промышленность. В абсолютных цифрах ВРП Архангельской области (без учета округа) почти в два раза превосходит ВРП НАО, но в расчете на душу населения возможности субъекта с населением 44 тысячи человек очевидны: округ занимает первое место по России (второе и третье за ЯНАО и ХМАО соответственно). По состоянию на 1 апреля 2020 года госдолг НАО составил 1,6 млрд рублей, тогда как госдолг Архангельской области достигает 30 млрд рублей.

Аргументация в логике бюрократической оптимизации (нет необходимости содержать административный аппарат при такой небольшой численности населения) не выдерживает испытания пространством: НАО занимает огромные северные территории, логистически слабо связанные с Архангельской областью, поэтому наличие не столь удаленного центра управления оправдано. Не говоря о специфической идентичности, сформированной в границах автономного округа, где сохраняется и этнический элемент.

Негативное отношение элит и жителей автономного округа полностью сосредоточено на Архангельской области, что определенно купирует возможную напряженность «Нарьян-Мар – федеральный центр». При этом НДПИ в виде углеводородного сырья – основа экономики НАО – уходит не в Архангельск. Можно предположить, что слияние бюджетов в обмен на исключение в виде перечисления части указанного налога на уровень субъекта было бы воспринято иначе, но многое зависит от конечных абсолютных цифр: превосходили бы бюджетные поступления текущие нормативы НАО по договору о разграничении полномочий с Архангельской областью или нет. Впрочем, такое решение вряд ли может приниматься в отношении одного субъекта: сразу последуют аналогичные требования других ресурсодобывающих регионов.[2] Наконец, финальный смысл также остается туманным, если иметь в виду, что практика слияния субъектов призвана снизить нагрузку на федеральный бюджет. Если исходить из соображений инфраструктурного развития и создания арктического макрорегиона, что потребует дополнительных затрат, то такой ход был бы репутационно выгодным для федерального центра. Тем не менее принципиально то, что НАО не было предложено никакой альтернативы или компенсации.

По прогнозам ряда экспертов, инициатива слияния регионов была просто отложена на поствыборный период. В обоснование этого предположения приводится то, что публичных заявлений о расторжении меморандума об объединении, подписанного А.Цыбульским и Ю.Бездудным, не прозвучало. При этом на уровне парламента НАО внесен законопроект, усложняющий процедуру объединения, если такая инициатива вновь возникнет. Так, рассмотрение вопроса в окружном парламенте станет возможно только в случае получения одобрения как минимум половины органов местного самоуправления и при поддержке ассоциации ненецкого народа «Ясавэй»; внесению его на рассмотрение должно предшествовать широкое общественное обсуждение. Таким образом, принятие подобных решений в еще большей степени выводится из сферы межэлитных договоренностей руководства субъектов «матрешки».

Электоральная и внутриэлитная ситуация в Архангельской «матрешке»

Кампании по объединению субъектов предшествовала досрочная отставка крайне непопулярного губернатора Архангельской области И.Орлова, начинавшего профессиональный путь в качестве инженера на крупном судоремонтном предприятии «Звездочка» в Северодвинске и возглавлявшего регион с 2012 года. К отставке привела самая массовая за последние годы региональная протестная волна против строительства мусорного полигона (т.н. экотехнопарка) в районе поселка Шиес на границе Архангельской области и Республики Коми. Экс-губернатор И.Орлов поддержал проект в 2018 году. Проект полигона в Шиесе был ярким символом недовольства «мусорной» реформой, но дополнительным фактором раздражения стали довольно грубые и циничные высказывания И.Орлова. Новый губернатор региона А.Цыбульский высказался против реализации проекта, а в начале 2020 года Арбитражный суд Архангельской области признал самовольной постройкой возведенные в районе станции Шиес объекты. Наконец, в начале июня правительство Архангельской области расторгло соглашение с ООО «Экотехнопарк Шиес», тем самым положив конец этой истории и удовлетворив требования жителей региона. Показательно, что еще ранее губернатор Архангельской области И.Михальчук тоже ушел в отставку на волне протестов, в чем значительную роль сыграло неприятие «варяга» жителями региона.

На годы губернаторства И.Орлова приходится конфликт между областью и административным центром в лице мэра Архангельска В.Павленко. Противоречия касались распределения полномочий между областными и местными органами власти, а начатая в области после 2014 года реформа системы МСУ, подразумевающая отказ от прямых выборов мэром и их назначение специальной конкурсной комиссией, способствовала эскалации напряженности. С тех пор борьба за возвращение прямых выборов мэра Архангельска и других крупных муниципальных центров периодически возникает в политической повестке региона. В 2015 году по инициативе И.Орлова были назначены досрочные выборы главы Архангельской области (как раз на фоне возвращения прямых выборов губернаторов, обеспечивающих дополнительную легитимность), а В.Павленко перешел в Совет Федерации. Компромисс в некоторым смысле был предопределен, так как после муниципальной реформы В.Павленко утратил прежний вес в региональной системе. В отставку был отправлен и мэр Северодвинска М.Гмырин. Действующие мэры Архангельска и Северодвинска И.Годзиш и И.Скубенко были назначены конкурсными комиссиями и по определенно более договороспособны с точки зрения региональной власти. Считать это административным успехом губернатора И.Орлова или нет – вопрос дискуссионный. По итогам транзита власти руководители двух крупнейших городов региона, вероятно, без существенных проблем интегрировались в команду врио губернатора А.Цыбульского.

По закону жители НАО принимают участие в выборах губернатора Архангельской области. Избирательная кампания в полной мере начнет разворачиваться к июлю, но уже отмечается появление агитационных материалов оппозиционных партий. В качестве вероятных кандидатов на выборах губернатора Архангельской области в этом году называют, помимо врио главы региона А.Цыбульского («Единая Россия»), зампреда Архангельской гордумы и руководителя фракции КПРФ А.Гревцова (партийная социальная повестка, в том числе борьба против полигона в Шиесе), председателя регионального отделения «Справедливой России» и руководителя фракции партии в областном парламенте И.Чиркову (выступила против объединения регионов), лидера регионального движения «Мы здесь живем!» Ю.Шевелева («Патриоты России», повестка возвращения прямых выборов глав муниципалитетов), активиста из Северодвинска О.Мандрыкина (вероятно, от партии «Яблоко»). По-прежнему нет понимания, кто станет кандидатом от ЛДПР, хотя это главная оппозиционная партия в регионе, если судить по электоральным результатам последних лет. Окончательная конфигурация в любом случае будет скорректирована по мере прохождения кандидатами муниципального фильтра.

По данным источников РБК, обсуждается вопрос возможного отказа КПРФ от выдвижения кандидата на выборах губернатора Архангельской области в обмен на предоставление места в Совете Федерации для основателя компании «Лидер Групп» и уроженца Северодвинска бизнесмена А.Некрасова. В настоящее время регион в верхней палате представляют бывший мэр Архангельска В.Павленко и бывший председатель Архангельского областного собрания депутатов В.Новожилов. Если рассматривать предлагаемую комбинацию, вероятнее отставка В.Новожилова, который изначально все же политик муниципального уровня и фактически креатура бывшего губернатора И.Орлова.

Несмотря на высокий уровень тревожности в НАО в связи с актуализацией политически неприемлемых для автономного округа вопросов, вряд ли это может кардинально повлиять на исход голосования в области. Попытки бойкота, очень низкая явка или даже протестное голосование, если такие тенденции будут иметь место, вряд ли повлияют на итоговые результаты. На прошлых губернаторских выборах 2015 года значимого протестного голосования не наблюдалось.

В Ненецком автономном округе прямые губернаторские выборы отменены в 2015 году. Последним избранным губернатором был И.Кошин. В 2014 году он одержал победу в первом туре с результатом 76,7% голосов избирателей. Теперь глава региона назначается по итогам голосования в Совете депутатов НАО: по предложению президента (при консультации с губернатором Архангельской области) депутаты выбирают одну из трех кандидатур. Поддержка инициативы объединения субъектов и подписание соответствующего меморандума создает репутационные риски для нового главы НАО Ю.Бездудного, но ситуация не критична, поскольку выборы носят непрямой характер.

Врио главы НАО Ю.Бездудный является внешним для автономного округа деятелем, как и многие его предшественники, но он уже проработал определенное время (с весны 2018 года) в регионе в статусе замглавы теперь уже врио Архангельской области А.Цыбульского. То, что область и входящий в нее автономный округ возглавляют представители одной управленческой команды, исключает противостояние между главами двух территорий, как это происходило ранее. Поскольку региональная элита НАО неизменно ощущает реальную или мнимую угрозу присоединения к Архангельской области, сохранение собственной субъектности стало главным объединяющим фактором, консенсусной точкой для нее. Это снимает другие противоречия, поэтому уровень протестных настроений и социальной напряженности в регионе несопоставимо ниже, чем в области.

Концептуальная рамка макрорегионов: Арктический регион и инфраструктурное развитие

Если воспринимать риторику ряда деятелей как декларацию о реальных намерениях, отклоненная пока объединительная инициатива в долгосрочной перспективе была направлена на создание Арктического макрорегиона. Именно поэтому параллельно обсуждалось присоединение к объединенным Архангельской области и НАО Республики Коми (врио губернатора В.Уйба сразу и довольно резко высказался против этого предложения) и, возможно, других северных регионов. В этой логике в принципе можно интерпретировать недавнее решение президента приравнять статус Северного флота к четырем действующим военным округам. Границы Северного флота определены территорией Архангельской и Мурманской областей, Ненецкого автономного округа и Республики Коми.

Арктика становится одним из ключевых стратегических направлений не только для России, но и в глобальном масштабе – в основном это связано со стремлением активизировать потоки торговли по Северному морскому пути (СМП), где отмечается процесс таяния льдов (параллельно арктические государства реализуют программы строительства ледокольного флота), что в перспективе расширяет возможности судоходства. В том числе - как одного из каналов доставки СПГ в страны Азиатско-Тихоокеанского региона. Это должно сопровождаться развитием инфраструктуры северных территорий, в первую очередь железных и автомобильных дорог на подходах к портам.

В Ненецком автономном округе главный проект - строительство незамерзающего порта Индига на берегу Баренцева моря. В мае губернатор Архангельской области А.Цыбульский заявил, что есть возможность интегрировать Индигу в другой крупный проект – строительство железнодорожной магистрали «Белкомур» (Белое море – Коми – Урал), призванной соединить промышленные центры Урала с портом в Архангельске. По недавней информации, в сторону Индиги может быть построено специальное ответвление. Впрочем, проблема заключается в том, что оба проекта анонсированы довольно давно, но их строительство по-прежнему не начато. В дискуссии об объединении субъектов проблема межбюджетных отношений между Архангельской областью и НАО полностью перекрыла другой аспект инициативы – создание нового северного макрорегиона, интеграцию инфраструктурных проектов. Судя по всему, на данном этапе последовательность определена обратная: сначала инфраструктурное развитие со значительной поддержкой федерального центра, и лишь затем элементы политической интеграции, если она вообще потребуется.

Проект «Белкомур» в Архангельской области воспринимается как направленный на создание конкуренции Мурманску как главному северному порту. Архангельск – замерзающий порт (в отличие от Мурманска и – потенциально – Индиги). Повестка макрорегионального развития в рамках последней дискуссии об объединении НАО и Архангельской области практически никак не проявлялась, за исключением откровенно немотивированного упоминания Коми. Возможно, имело смысл сделать акцент не на объединении двух конкретных субъектов, при котором один из них теряет свое значение, а на создании нового арктического региона с другим названием и с новой столицей (столицей Арктики) – в районе порта Индига или в другом месте. В этом смысле адекватные концептуальные примеры дает опыт советской инфраструктурной топонимики, свободной от конкуренции между региональными центрами и отражающий дух времени (Целиноград), но это только одна из потенциальных возможностей.