Аналитический доклад

В течение последнего года в Челябинской области произошел транзит власти на разных уровнях: с весны 2019 года регион возглавляет переведенный на эту должность из федерального министерства А.Текслер, а с ноября прошлого года мэром административного центра – Челябинска – стала представитель традиционной административной элиты региона Н.Котова. За это время также сменились главы Миасса (Г.Тонких) и Златоуста (М.Пекарский). Челябинская область не только проходит через серию избирательных кампаний разного уровня – от губернаторских и выборов в Гордуму административного центра до Заксобрания региона, выборов муниципальных советов и федерального голосования, но также приближается к точке системной смены региональных элит. Это связано как с естественными причинами, так и с вынужденным уходом на периферию групп влияния, которые активно проявляли себя на политической сцене при экс-губернаторах Б.Дубровском и М.Юревиче. Такое обновление традиционно воспринимается как позитивная тенденция, но для новой команды оно могло нести также риски потери управляемости, так как решение многих административных вопросов зависит от понимания местной специфики, то есть от «старых» элит.

Наконец, смена власти, выборные кампании, переконфигурация элит происходили на фоне эскалации общественно-политических настроений вокруг экологической проблематики. Уровень протестных настроений, связанных с такими сюжетами, как строительство «Томинского ГОКа» и выбросы промышленных предприятий, в начале руководства А.Текслера регионом был значительно выше, чем сейчас. Возможно, это связано с усталостью жителей области от экологических проблем, которые выступают главным драйвером протестных настроений в последние несколько лет, но не конвертируются в политический ресурс и не приносят значимых результатов. Также это означает, что частично раздражение было купировано более заинтересованной позицией региональной власти, которая не закрывалась от диалога.

Электоральная ситуация в Челябинской области: лето 2020 года

25 июня – 1 июля в Челябинской области прошло всероссийское голосование по внесению поправок в Конституцию. Явка составила 65,88%. В поддержку поправок высказались 69,54%, против проголосовали 29,55% избирателей (при среднероссийских показателях 77,92% - «за», 21,27% - «против»). Самые высокие показатели голосования в поддержку поправок зафиксированы в следующих муниципалитетах: Кизильский (84,08%), Кунашакский (75,97%), Красноармеский (74,32%) районы, поселок Локомотивный (до 2017 года – ЗАТО; 76,3%). Территории с наиболее высоким голосованием против поправок: ЗАТО Трехгорный (38,14%), Чебаркуль (37,82%), Центральный район Челябинска (36,94%), Карабаш (33,02%).

Для глав муниципалитетов, в которых в этом году пройдут выборы, важным показателем остается явка как способность обеспечить эффективную мобилизацию жителей. Несмотря на то, что голосование длилось несколько дней, на некоторых территориях явка оказалась значительно ниже 50%. Например, в Златоусте, где недавно также прошли через транзит власти, - очевидно, не без проблем.

Действующий мэр Миасса Г.Тонких возглавил город в 2018 году – еще до назначения А.Текслера врио губернатора. Бывший глава Г.Васьков находился в конфликте с депутатами, а затем подвергся уголовному преследованию. Нельзя сказать, что с тех пор удалось выстроить конструктивные отношения мэрии с депутатами, а на данном этапе к этому прибавились противоречия между главой Г.Тонких и руководителем местного отделения партии «Единая Россия» Е.Субачевым, что в итоге имело непосредственное влияние на мобилизационные возможности муниципалитета. Что касается Златоуста, то после отставки осенью 2019 года многолетнего мэра В.Жилина (непосредственной причиной стали конфликты с коммунальными организациями), город возглавил предприниматель М.Пекарский, ранее уже работавший в администрации и занимавший пост вице-мэра. Проблема Златоуста - скорее появление альтернативных политических центров притяжения старой городской элиты: например, экс-мэр В.Жилин вступил в новую партию «За Правду» (и часть ориентированных на него бизнес-кругов также сменили лояльность). Проблемы М.Пекарского связаны с недовольством части коммерческих элит уходом В.Жилина, что, впрочем, было неизбежно.

В рамках подготовки к единому дню голосования в прошлом году, который состоялся через полгода после появления А.Текслера в регионе, было затруднительно организовать масштабный политический аудит ситуации во всех муниципалитетах региона, но такой пересмотр напрашивается в преддверии и после выборов в муниципалитеты и Законодательное собрание. Определенная областными властями логика подразумевает постепенный транзит вместо директивной массовой смены муниципальных глав.

Незадолго до голосования по поправкам – в конце мая - в Челябинской области завершилось предварительное голосование партии «Единая Россия», которое обычно предваряет старт региональной избирательной кампании (в данном случае по выборам депутатов Заксобрания области). Голосование традиционно сопровождалось конфликтами между потенциальными партийными кандидатами. По причине несогласия с официальными результатами предварительного голосования о выходе из «Единой России» заявили некоторые региональные политики. Кроме того, депутат Калининского района Челябинска принял решение баллотироваться от «Справедливой России», так как не смог получить возможность избираться по определенному округу от «Единой России». С одной стороны, понятно, что такие решения носят тактический характер, и в каком-то смысле неизбежны: правящая партия не может удовлетворить все притязания входящих в нее представителей элиты. С другой стороны, ранее имелись некоторые сдерживающие факторы в виде долгосрочных стимулов, которые удерживали депутатов или будущих кандидатов в депутаты в рамках партийного консенсуса даже в случае несовпадения текущих ожиданий.

В этом контексте решение губернатора А.Текслера не только возглавить избирательный список «Единой России» в ходе предстоящей кампании, но и вступить в партию выглядит как ответственный шаг. В конце июня состоялся визит секретаря Генсовета «Единой России» А.Турчака в Челябинск для принятия участия в конференции регионального отделения партии.

В первую тройку «Единой России», помимо губернатора А.Текслера, вошли председатель Заксобрания и лидер регионального отделения партии В.Мякуш и уполномоченный по правам ребенка в регионе Е.Майорова.

Лидирующая тройка КПРФ на выборах в Законодательное собрание в первоначальном варианте была определена в начале года: в нее вошли тогда депутаты Заксобрания И. Егоров, М. Махов и К.Куркин. Однако по итогам региональной партийной конференции, состоявшейся в конце июня, у КПРФ осталась лишь двойка (И. Егоров и К. Куркин). М. Махов заявил ранее, что примет участие в голосовании по поправкам в Конституцию, и вышел из КПРФ. Он вступил в партию «Зеленая альтернатива» и возглавил ее список на выборах в ЗСО.

Первую тройку «Справедливой России» возглавили депутат Госдумы и лидер регионального отделения партии В.Гартунг, а также руководитель регионального бюро партии В.Швецов и руководитель фракции партии в Заксобрании области О.Мухометьярова. Отмечаются сильные позиции В. Гартунга в Копейском, Коркинском, Троицком, Еманжелинском округах, а также в избирательных округах, в состав которых входит Ленинский район города Челябинск (Железнодорожный и Заводской). Нельзя недооценивать и публичный потенциал О. Мухометьяровой, позиции которой сильны в горнозаводской зоне Челябинской области, а также в южных районах региона, где она проявляла системную активность с выборов в Госдуму в 2016 году.

ЛДПР традиционно использует практику «паровозов» при формировании избирательных списков – список партии в Челябинской области, как и во многих других регионах, возглавляет В.Жириновский. Кроме федерального лидера, в областную тройку войдут глава регионального отделения партии А.Беседин и руководитель партийного отделения Курчатовского района Е.Рева. Можно предположить, что разброс электорального рейтинга партии составляет по региону от 9 до 16%.

Динамика развития области и административного центра

В конце июня состоялось формальное подведение итогов на уровне области и административного центра (доклады губернатора А.Текслера и мэра Челябинска Н.Котовой).

Губернатор А.Текслер второй раз на этом посту выступил с обращением к Законодательному собранию региона – в сентябре состоятся выборы нового состава депутатов областного законодательного органа. В обращении большое внимание было уделено мерам по борьбе с распространением эпидемии коронавируса. Карантин в Челябинской области продлен до конца июля, но при этом параллельно снимаются некоторые ограничения. Кроме того, в регионах, как правило, вводятся дополнительные меры поддержки граждан и экономики, помимо федеральных (к таким мерам относятся выплаты семьям с детьми, доплаты к пособию по безработице, выплаты медицинским и социальным работникам, снижение ставок и отсрочки по уплате налогов для предприятий малого и среднего бизнеса и др.)

Одним из важных следствий эпидемии стала необходимость укрепления региональной системы здравоохранения – в кадровом, финансовом, технологическом смысле. В этом году по сравнению с прошлым региональные расходы на здравоохранение уже были увеличены на 25% (4 млрд рублей), не считая дополнительных средств, выделенных федеральным центром на борьбу с эпидемией. Анонсировано строительство новых больниц как в административном центре, так и на территориях (Магнитогорск, Златоуст, Нязепетровск), продолжается развертывание фельдшерско-акушерских пунктов для расширения доступа жителей отдаленных территорий к медицинской помощи.

В сфере образования продолжается открытие новых детских садов (за год открыто 17 детских садов, что позволяет рассчитывать на преодоление дефицита мест), построено и реконструировано несколько школ. В последнее время на федеральном уровне активно обсуждается проблема обеспечения школьников горячим питанием – общий для всех регионов срок по решению этой задачи назначен на 2023 год, но руководство Челябинской области рассчитывает выполнить поручение уже к началу этого учебного года. Кроме того, по инициативе губернатора А.Текслера в регионе в скором времени может быть открыто представительство Уральского отделения РАН. За год в регионе было открыто 9 стадионов и другие спортивные объекты, построенные в том числе с привлечением спонсорской поддержки. Открываются новые библиотеки, концертные залы, дома культуры в муниципалитетах – наряду с ФАПами они представляют собой важное направление развития территорий. В Челябинской области создан собственный симфонический оркестр.

Экологическая повестка более подробно рассмотрена далее, но стоит отметить, как она была затронута в докладе губернатора. Прежде всего практика заключения экологических соглашений с предприятиями по снижению количества выбросов постепенно распространяется с Челябинска и Магнитогорска на другие муниципалитеты области – Златоуст, Миасс, Сатку, Карабаш. Предпринимаются усилия по разработке экологического стандарта и совершенствованию системы мониторинга. Помимо качества воздуха, стоит задача подключения новых источников питьевой воды - в докладе особо отмечено открытие Долгобродского канала (новый ресурс питьевой воды для Челябинска), а также проведено водоснабжение нескольких поселков.

Другая общефедеральная проблема – обращение с тяжелыми бытовыми отходами – имеет региональные проекции. За последний год была инициирована рекультивация Челябинской свалки; планируется провести аналогичные мероприятия с городскими свалками Магнитогорска, Златоуста, Миасса и Троицка. В регионе принят областной закон о раздельном сборе мусора.

Наконец, в качестве важных стратегических задач отмечена необходимость развития моногородов (см. далее) и сельскохозяйственных территорий в новых условиях, привлечения инвестиций, благоустройства, но эти вопросы рассчитаны на долгую перспективу.

Глава Челябинска Н.Котова впервые на этом посту выступила с докладом о работе мэрии в 2019 году перед депутатами Гордумы. Согласно представленным данным, индекс промышленного производства в административном центре вырос на 6% за прошедший год, причем на долю Челябинска приходится около половины ВРП - несмотря на то, что в области много крупных промышленных центров. Обращает на себя внимание низкий уровень безработицы – 0,64%. Депутаты приняли отчет мэрии без серьезных замечаний. В ближайшее время планируется принять Стратегию социально-экономического развития города до 2035 года и новый Генеральный план. Изначально принятие Генплана вызвало бурную реакцию общественности, в основном в связи с предполагаемой уплотнительной застройкой, но в итоге мэрия отказалась от срочного принятия плана для того, чтобы провести дополнительные консультации. Синхронизация процессов принятия стратегии развития и плана (с учетом новых слушаний и замечаний общественности) свидетельствует о более открытом и конструктивном подходе мэрии к взаимодействию с жителями города.

Сегодня можно выделить несколько вызовов, на решение которых направлены усилия администрации губернатора и мэрии Челябинска: реформа общественного транспорта и благоустройство (прежде всего – в административном центре), решение проблемы моногородов, экология. Разумеется, традиционные вопросы социально-экономического характера также присутствуют в повестке дня.

Со сменой городских и областных властей в Челябинске была анонсирована масштабная реформа общественного транспорта. В конце июня появилась информация, что интерес к работе в регионе проявляют компании «Синара» и «Трансмашхолдинг», а в качестве возможного решения обсуждается возможность организации концессии. Ранее власти региона и города приняли новую транспортную концепцию, подразумевающую создание т.н. Челябинской агломерации с включением в сетку городского транспорта близлежащих территорий, которые раньше относились к другим муниципалитетам. В таком случае созданная маршрутная сеть позволит охватить не только районы Челябинска, но и территории с тяжелой транспортной доступностью. Кроме того, в последние годы общественный транспорт Челябинска был представлен в основном многочисленными маршрутными такси, а существующая сеть автобусов, трамваев и других видов общественного транспорта нуждалась в серьезном обновлении. Начало реализации реформы планируется в 2021 году.

В последнее время проблемы благоустройства привлекают все большее внимание жителей, и мэрия рассматривает их как приоритетные. Среди основных объектов благоустройства отмечают набережную реки Миасс, реконструкция которой должна завершиться к концу этого года. В городе также отрабатываются форматы, при которых жители голосуют в пользу тех или иных проектов – так, в конце июня были выбраны объекты для благоустройства во всех районах Челябинска. Мэрия усилила контроль над дорожными работами, благоустройством дворов и газонов, обсуждаются возможности демонтажа заборов, которые в Челябинске установлены вдоль многих главных улиц – для этого выстраивается более эффективная коммуникация с подрядчиками, управляющими компаниями, привлекаются специалисты-архитекторы, в том числе из столичных структур.

Отмена решения о проведении саммитов ШОС и БРИКС в Челябинске в этом году (вероятно, они бы в конечном счете не состоялись из-за пандемии), на которые возлагали некоторые ожидания как раз в смысле благоустройства административного центра, не привела к сворачиванию активности в этом направлении. Более того, со сменой мэра Челябинска внимание к вопросам благоустройства усилилось.

Экология долгое время и в некотором смысле до сих пор артикулируется жителями региона как главная проблема. Несколько лет назад в Челябинске было создано массовое экологическое движение «СТОП ГОК», которое в первоначальном виде уже не существует: оно распалось на ряд инициативных групп эко-активистов, выступающих против отдельных пунктов экологической повестки, будь то вырубки деревьев, выбросы промышленных предприятий и прочее. Тем не менее в среднем уровень недовольства в рамках экологической повестки ослаб. Она оказалась фрагментирована и более сосредоточена вокруг конкретных проблем, потенциально решаемых. Системных претензий, как раньше, пока нет: с одной стороны, главный раздражитель – проект «Томинского ГОКа» - уже был реализован, а по вопросу контроля за выбросами промышленных предприятий областные власти запустили систему регулярного мониторинга.

Еще в ходе избирательной кампании А.Текслер анонсировал возможную разработку специальных региональных стандартов, позволяющих отслеживать на нормативном уровне экологическую ситуацию. В конце июня такой стандарт был представлен администрацией губернатора. Его предполагается распространить в первую очередь на предприятия Челябинска и Магнитогорска. При этом до представления стандарта контроль со стороны администрации осуществлялся путем заключения специальных соглашений с руководством промышленных предприятий – практика, которой не было ни при одном из бывших глав региона. Вероятно, на переходном этапе такие соглашения сохранятся, а, возможно, в принципе останутся в дополнение к экологическому стандарту. Кроме того, в течение последнего года в регионе заработали стационарные и передвижные лаборатории оценки качества воздуха, количество которых планируется довести до 20 к концу года.

В Челябинской области актуальна проблема развития бывших моногородов, а точнее, развития территорий, расположенных в районах закрывающихся или испытывающих экономические трудности промышленных предприятий. В начале июля губернатор А.Текслер предложил ряд мер по поддержке промышленности. К ним относится возобновление механизма поддержки участников промышленных кластеров, увеличение объемов федерального Фонда развития промышленности, снижение базовой ставки по займам по некоторым проектам. Кроме того, губернатор Челябинской области предложил создать особые цифровые площадки для российских регионов в государственной информационной системе развития промышленности. Создание таких площадок призвано упростить коммуникацию не только с органами государственной власти на разных уровнях, но и предприятий между собой.

Внутриэлитная ситуация в регионе: основные тренды

Внутриэлитная ситуация в Челябинской области в условиях электоральных вызовов традиционно обостряется. В настоящее время не приходится говорить о масштабных открытых конфликтах, в которые были бы втянуты представители ключевых региональных групп влияния – хотя праймериз показали, что локальные противоречия могут быть достаточно сильными. Кроме того, можно констатировать ослабление одних групп влияния и усиление других, причем эта тенденция и необязательно сводится исключительно к прежней и действующей управленческим командам.

А.Текслеру удалось сохранить необходимый баланс между местными/региональными кадрами и теми, с кем главе региона доводилось работать в других структурах.

Ключевыми фигурами в команде губернатора, которые появились в регионе с его назначением и избранием, принято считать вице-губернаторов В. Мамина и А.Векшина. С другой стороны, в областной администрации сохранил свои позиции с некоторыми функциональными изменениями вице-губернатор Е.Голицын, курировавший внутриполитические вопросы при предыдущей администрации и при этом не ассоциировавшийся с магнитогорскими группами. В регион на позицию вице-губернатора вернулась бывший сенатор И.Гехт, работавшая еще при губернаторе М.Юревиче. Таким образом, можно сказать, что текущая команда включает в себя представителей как новых («внешних» администраторов), так и «старых» региональных элит, которым удалось избежать крайней ангажированности в течение нескольких последних транзитов власти.

Что касается выстраивания взаимодействия на уровне Челябинска, то для мэра Н.Котовой не стояло необходимости в «адаптационном» периоде в силу наличия длительного опыта работы на позиции вице-мэра. Будучи долгое время вице-мэром Челябинска, Котова была вполне дистанцирована от ключевых конфликтов между «старыми» городскими элитами. Таким образом, связка А.Текслера и Н.Котовой стала долгосрочным эффективным решением. Основные изменения связаны прежде всего с сознательным дистанцированием мэрии от коммерческих интересов городских элит, многие из которых имеют ресурс влияния в виде мандатов депутатов Гордумы Челябинска. Политика мэрии в настоящее время ориентирована на выстраивание нового консенсуса во взаимодействии с депутатами, в котором мэрия играла бы более независимую и сильную роль.

В Магнитогорске сохраняется внутриэлитный консенсус вокруг «Магнитогорского металлургического комбината» и его руководителя В.Рашникова (в рейтингах наиболее влиятельных политиков Челябинской области АПЭК В.Рашников занимает второе место), представительство группы в Госдуме обеспечивает бывший мэр Магнитогорска В.Бахметьев. Очевидно при этом, что бывшая «магнитогорская группа» интегрирована в команду губернатора.

Среди других групп влияния, которые занимали центральное место в политике Челябинской области в последние годы, необходимо констатировать ослабление группы, ориентированной ранее на депутата Госдумы В.Бурматова и бывшего вице-губернатора Р.Гаттарова. Если Р. Гаттаров полностью ушел из региональной повестки, то В.Бурматов продолжает работать в Челябинске, особенно в Металлургическом районе.

Среди коммерческих групп влияния следует отметить прежде всего ослабление группы А.Аристова, на которого ориентированы многие городские подгруппы (в том числе депутата Госдумы А.Барышева), а также депутатов Гордумы Челябинска В.Рыльских и В.Овчинникова. Скорее всего, речь идет о реальной фрагментации группы, известной также как «советско-калининская», на несколько локальных подгрупп. При этом до конца неясно, как именно будут складываться отношения между новыми центрами.

Усиливает позиции в регионе группа «Русской медной компании», которая успела оправиться после экологических протестов, непосредственной мишенью которых был проект РМК «Томинский ГОК». Поскольку проект в конечном счете был реализован, протестное движение естественным образом пошло на спад. С другой стороны, руководство РМК еще в активной фазе экологических митингов стремилось утвердиться в регионе, сформировав альтернативную позитивную повестку. Например, в ходе эпидемии РМК оказывала гуманитарную помощь региону в борьбе с коронавирусом. Помимо недавно построенного «Томинского ГОКа», в Челябинской области работает несколько предприятий РМК, поэтому компания заинтересована в дальнейшей амортизации социального негатива через участие в различных инициативах, что иногда вполне отвечает интересам региональной власти.

Трансформация завершена

В Челябинской области к середине лета 2020 года завершились основные трансформационные процессы, связанные со сменой региональных и городских властей. На повестке дня - завершение процесса смены муниципальных элит.

В электоральном смысле регион показывает результаты на уровне средних по стране, рисков эскалации протестной активности на данном этапе нет. Мобилизационные проблемы наблюдаются на отдельных территориях – в основном там, где очевидны конфликты между ветвями власти или на уровне центров принятия решений (администрация, партийное отделение). Возможные электоральные риски связаны лишь с потенциальной неспособностью удовлетворить ожидания всем представителей весьма обширной и дифференцированной региональной и муниципальной элиты.

Внутриэлитная ситуация в регионе при этом довольно стабильна. Отсутствуют открытые конфликты между основными группами влияния, завершено формирование команды губернатора А.Текслера, важным элементом которой стали представители «старых» И. Гехт и Н.Котова, снята угроза потери управляемости региональным отделением партии «Единая Россия» после вступления в нее губернатора.

Все это создает вполне комфортные условия для реализации намеченных программ развития города и области.